人大代表尹中卿：新預(yù)算法法律追責(zé)方面亟待加強(qiáng)

　　尹中卿 全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員。圖/CFP

按日程安排，昨日上午，各代表團(tuán)審查計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告。

新預(yù)算法自2015年1月1日實(shí)施以來(lái)，預(yù)算編制與執(zhí)行是否達(dá)成了全口徑預(yù)算透明、公開(kāi)的立法宗旨？地方政府性債務(wù)“開(kāi)閘”后，預(yù)算法是否發(fā)揮了“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的作用？對(duì)此，新京報(bào)專訪全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿。尹中卿自2008年開(kāi)始擔(dān)任全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員，經(jīng)歷了預(yù)算法修改的全過(guò)程。

今年預(yù)算報(bào)告相比去年有亮點(diǎn)

新京報(bào)：十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審查的預(yù)算報(bào)告，是不是首次完全按照新預(yù)算法的要求，進(jìn)行的預(yù)算審查？

尹中卿：預(yù)算編制有一個(gè)過(guò)程，去年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議的預(yù)算報(bào)告，還沒(méi)有完全按照新預(yù)算法的要求來(lái)編制2015年的預(yù)算。可編制2016年預(yù)算，從全國(guó)到省市縣鄉(xiāng)，都應(yīng)該按照新預(yù)算法的要求編制。

新京報(bào)：今天（8日）審議的預(yù)算報(bào)告跟去年的相比，有明顯變化嗎？

尹中卿：預(yù)算法已經(jīng)頒布一年半了，正式實(shí)施也有一年多了。開(kāi)始我很擔(dān)心，預(yù)算法是不是走得有點(diǎn)快？但現(xiàn)在看來(lái)，跟去年的預(yù)算報(bào)告相比，今年的報(bào)告在貫徹實(shí)施新預(yù)算法方面有了比較大的改進(jìn)。

新京報(bào)：具體體現(xiàn)在哪些方面？

尹中卿：比如全口徑的預(yù)算編制方面，取得了一定進(jìn)展；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅提供了項(xiàng)目預(yù)算，也同時(shí)提交了地區(qū)預(yù)算草案。而且，在人代會(huì)之前提請(qǐng)財(cái)經(jīng)預(yù)算審查時(shí)，有關(guān)部門(mén)提交了中央公共投資項(xiàng)目預(yù)算，這是個(gè)很大的變化，盡管編得還是有些粗，還有代編的項(xiàng)目，但這是個(gè)好開(kāi)端。

地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控

新京報(bào)：去年置換了部分政府債務(wù)，允許地方政府把當(dāng)年債務(wù)，通過(guò)發(fā)行三年、五年甚至十年的債券，也就是置換債，不必當(dāng)期償還。一些學(xué)者有不同看法，認(rèn)為擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，而且這些債務(wù)本來(lái)就是地方政府該還的，可置換后，相當(dāng)于納入到預(yù)算中償還。

尹中卿：雖然并沒(méi)有減少地方債務(wù)的規(guī)模，可是通過(guò)置換，納入到預(yù)算中償還，規(guī)范了地方政府債務(wù)的舉借、使用、管理、償還程序，把地方政府債務(wù)放到了陽(yáng)光之下，因此整體上是規(guī)范化的。當(dāng)然，這種做法對(duì)于押解地方政府債務(wù)、減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有充分發(fā)揮作用。下一步我們的監(jiān)督重點(diǎn)就是避免債務(wù)置換之后，有的地方政府繼續(xù)變相舉債。

新京報(bào)：監(jiān)督檢查中，有沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其他問(wèn)題？

尹中卿：按預(yù)算法的要求，地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算，這是很好的，可也有新的問(wèn)題出現(xiàn)。比如去年發(fā)行的1千億專項(xiàng)債券，是歸到了政府性基金中來(lái)償還的，并沒(méi)有放到債務(wù)里面，使債務(wù)本身又不明晰了。

新京報(bào)：沒(méi)有納入“債務(wù)”分類的地方政府性債務(wù)還有哪些？

尹中卿：所有的或有債務(wù)都沒(méi)有納入，還有政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及國(guó)有企業(yè)借的、投融資平臺(tái)借的，政府性基金借的等等。

新京報(bào)：怎么解決這個(gè)問(wèn)題？

尹中卿：我覺(jué)得現(xiàn)在應(yīng)該研究，怎樣對(duì)政府債務(wù)實(shí)行全口徑管理，也就是說(shuō)把所有的債，別管是放到一般預(yù)算中，還是放到專項(xiàng)債務(wù)里，或者是短期債務(wù)、長(zhǎng)期債務(wù)，省政府發(fā)的債務(wù)、融資平臺(tái)的借債，對(duì)于所有的地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑管理，全面監(jiān)督資金從哪兒來(lái)、用于什么項(xiàng)目、用什么來(lái)償還。

新京報(bào)：目前地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)到底有多大？

尹中卿：總體風(fēng)險(xiǎn)可控，不過(guò)個(gè)別地方還是有風(fēng)險(xiǎn)的，情況比較復(fù)雜，因?yàn)檎捎秘?cái)力不一樣，比如西部一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，稍微借點(diǎn)債，債務(wù)率就很高；東部發(fā)達(dá)地區(qū)盡管債務(wù)規(guī)模大，不過(guò)可用財(cái)力雄厚，債務(wù)率并不高；還有的地區(qū)，政府一般性財(cái)政收入少，可是土地出讓金高。我認(rèn)為，赤字也好債務(wù)也好，都不可怕，可怕的是債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)、不透明地增長(zhǎng)，特別是不透明的增長(zhǎng)，這是值得警惕的。

部門(mén)預(yù)算60%資金沒(méi)提請(qǐng)人大審查

新京報(bào)：轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)行的怎么樣？

尹中卿：原來(lái)是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般轉(zhuǎn)移支付各占一半，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般對(duì)應(yīng)的都是項(xiàng)目，（審批權(quán)）分散在各個(gè)部委手中，所以導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”、資金分散化碎片化等問(wèn)題，甚至容易出現(xiàn)腐敗和浪費(fèi)。所以預(yù)算法要求競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都要清理、整治合并，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。這項(xiàng)改革比較難，因?yàn)樯婕霸瓉?lái)的利益格局。

新京報(bào)：具體進(jìn)展如何？一年多來(lái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付降低了多大比重？

尹中卿：現(xiàn)在剛剛開(kāi)始，盡管專項(xiàng)專治，一般轉(zhuǎn)移支付的比重有所增加，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量也減少了將近一百項(xiàng)，但目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重還是比較多。

新京報(bào)：部門(mén)預(yù)算的編制情況如何？發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題？

尹中卿：去年人代會(huì)審查的預(yù)算，部門(mén)預(yù)算是98個(gè)部門(mén)，可實(shí)際上中央預(yù)算部門(mén)和單位是156個(gè)，也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)有40%的部門(mén)（60多個(gè)部門(mén)），60%的資金并沒(méi)有提請(qǐng)人大審查。預(yù)算法要求，所有的部門(mén)都要編制部門(mén)預(yù)算、都要提請(qǐng)人大審查，在這方面我們做得還是不夠的。

新京報(bào)：具體哪一類部門(mén)的預(yù)算沒(méi)有提請(qǐng)審查呢？

尹中卿：比如一些半官方的行業(yè)協(xié)會(huì)，原來(lái)從部委轉(zhuǎn)化來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)。

政府采購(gòu)情況有的地方?jīng)]公開(kāi)

新京報(bào)：預(yù)算公開(kāi)方面存在什么問(wèn)題？

尹中卿：預(yù)算公開(kāi)的目的是要接受公民、法人和企業(yè)納稅人的監(jiān)督，讓納稅人知道自己的錢是怎么花的。我覺(jué)得在提高預(yù)算的民主性和法制性方面，還有待加強(qiáng)。有些地方還是要拖，沒(méi)有按期公開(kāi)。公開(kāi)的內(nèi)容還不夠完備，三公經(jīng)費(fèi)一般都公開(kāi)了，可是政府采購(gòu)情況、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付情況的說(shuō)明等等，有的地方還沒(méi)有公開(kāi)。

新京報(bào)：按照規(guī)定，該公開(kāi)沒(méi)公開(kāi)，應(yīng)該被問(wèn)責(zé)。

尹中卿：預(yù)算法過(guò)去實(shí)施二十年，沒(méi)有一個(gè)地方或者單位，因?yàn)檫`反預(yù)算法受到了處理，導(dǎo)致預(yù)算法成了軟法。新預(yù)算法強(qiáng)化了法律責(zé)任，規(guī)定對(duì)于違反預(yù)算法的單位，單位的負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人員要受到處理，因此新預(yù)算法被形容為給沒(méi)有牙齒的“老虎”，裝上了鐵嘴鋼牙。可實(shí)施一年多來(lái)，法律責(zé)任追責(zé)這方面還是亟待加強(qiáng)，一些該被追責(zé)的單位和人員沒(méi)有受到處理，例如法律規(guī)定不準(zhǔn)違規(guī)擔(dān)保，還有單位和干部違規(guī)擔(dān)保，而且沒(méi)有受到處理。

新京報(bào)：你如何評(píng)價(jià)新預(yù)算法實(shí)施一年多來(lái)的效果？

尹中卿：整體來(lái)說(shuō)成績(jī)還是很大的，可還有不少難盡人意之處，還要日積月累，讓預(yù)算法真正發(fā)揮效果。

新京報(bào)：對(duì)于下一步的預(yù)算監(jiān)督工作，有什么建議？

尹中卿：這次會(huì)議我提交了《關(guān)于要修訂加快全面修訂預(yù)算法實(shí)施條例》的建議，新預(yù)算法已經(jīng)頒布了一年半了，可《預(yù)算法實(shí)施條例》還沒(méi)有修改。《預(yù)算法實(shí)施條例》很重要，是政府如何落實(shí)預(yù)算法的行政法規(guī)，相當(dāng)于一個(gè)行為準(zhǔn)則。

新京報(bào)：《預(yù)算法實(shí)施條例》的修改卡在了哪里？

尹中卿：去年6月國(guó)務(wù)院法制辦公布了《預(yù)算法實(shí)施條例》征求意見(jiàn)稿，但是大家的分歧比較大，這個(gè)征求意見(jiàn)稿是由財(cái)政部起草的，有的專家學(xué)者提出，財(cái)政部也是政府部門(mén)，由財(cái)政部起草是不夠的，所以我提出來(lái)要讓國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委等在內(nèi)共同起草。

★新聞內(nèi)存

地方政府性債務(wù)是否堵住“后門(mén)”

新預(yù)算法一個(gè)突出變化是地方政府性債務(wù)“開(kāi)閘”，“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”，現(xiàn)在看來(lái)，新預(yù)算法是否堵住了“后門(mén)”？

對(duì)此，尹中卿說(shuō)，去年圍繞幾個(gè)大的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，第一個(gè)就是地方政府性債務(wù)。過(guò)去不允許地方政府借債，但一些地方政府往往違規(guī)借債，所以預(yù)算法修改時(shí)，采用了“關(guān)后門(mén)開(kāi)前門(mén)”的做法，允許舉債加以規(guī)范。

去年8月份，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府性債務(wù)的報(bào)告，最后決定對(duì)于2015年到期的地方政府債務(wù)3.2萬(wàn)億，全額進(jìn)行置換，大致為地方政府債務(wù)節(jié)省了2千億利息支出。