■ 觀察家·代表委員議政錄
“十三五”深化戶改，不能把“暫住證”換個(gè)牌子變成“居住證”，也不能再實(shí)行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”了。
近年來，我國出臺(tái)了一系列文件推進(jìn)戶籍制度改革，其成果有目共睹。但迄今為止，仍未明確“以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度”的改革目標(biāo)，也未明確到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)基本完成戶籍制度改革任務(wù)。
我的判斷是：讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力點(diǎn)；讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史的時(shí)機(jī)條件已成熟；與農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革相結(jié)合深化戶籍制度改革，也面臨著重要機(jī)遇。
基于此，我提幾條建議：
一是把2020年作為讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。“十三五”深化戶籍制度改革，不應(yīng)在原有制度上修修補(bǔ)補(bǔ)，不能把“暫住證”換個(gè)牌子變成“居住證”，也不能長期實(shí)行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是要積極創(chuàng)造條件，到2020年讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史。
二是全面實(shí)行居住證制度，取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度。建議從中央層面下決心，著力推進(jìn)居住證取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)程和省際間居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)、全國統(tǒng)一的居住證制度，并使人口城鎮(zhèn)化率（即居住證率）達(dá)到50%以上。
與之對(duì)應(yīng)的，是要推進(jìn)人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。這就包括：由對(duì)人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的精細(xì)化管理和服務(wù)；按照“擴(kuò)大覆蓋范圍、降低申領(lǐng)門檻、提高服務(wù)水平、完善技術(shù)手段、推進(jìn)制度并軌”的基本思路，實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元戶籍制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變；還有，由治安部門的管理向人口服務(wù)部門的管理轉(zhuǎn)變，探索建立以民政部門為主，由公安、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生、工商、教育、社保等部門共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng)。
三是統(tǒng)籌推動(dòng)戶籍制度和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。農(nóng)村土地制度改革問題不破題，要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就很困難。深化農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。尤其是落實(shí)農(nóng)民宅基地完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)和確權(quán)登記發(fā)證工作，將明顯增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力，為總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一、水平大致相當(dāng)提供重要條件。由此，為全面實(shí)施統(tǒng)一的居住證制度奠定重要基礎(chǔ)。
四是強(qiáng)化各級(jí)政府在基本公共服務(wù)上的責(zé)任分工。在這方面，要強(qiáng)化中央政府在基本社會(huì)保障服務(wù)中的責(zé)任，由中央統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是規(guī)范中央和省級(jí)政府在養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責(zé)任。
還要進(jìn)一步細(xì)化中央和省級(jí)政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權(quán)限等，按照受益范圍確定支出責(zé)任分擔(dān)比例。針對(duì)流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銜接困難的問題，對(duì)義務(wù)教育實(shí)行全國通用的教育券制度。
以流動(dòng)人口變動(dòng)為基礎(chǔ)，建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配的財(cái)稅體制，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，也很重要。
五是盡快制定并實(shí)施“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，全面實(shí)行居住證制度”的具體行動(dòng)方案。建議盡快明確提出到2020年“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度、全面實(shí)行居住證制度”的目標(biāo)、時(shí)間表和重點(diǎn)突破，并強(qiáng)化督查督辦工作，使這項(xiàng)歷史性的重大改革落實(shí)、落地。
□遲福林（全國政協(xié)委員，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）