全國政協委員陸銘：推進“人財地”改革 助力新型城鎮化

近年來，隨著城鎮化率的不斷提升，宅基地的閑置問題日益凸顯。近日公布的《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》提出，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。

宅基地價值得不到充分釋放帶來哪些影響？如何在依法保障進城落戶農民宅基地權利的同時，有效盤活利用閑置宅基地？為此，證券時報記者專訪了全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘。他認為，宅基地不僅導致土地利用效率下降，還會引發資源錯配。建議加快推廣宅基地改革試點的經驗，多渠道盤活農村宅基地使用。

宅基地閑置引發資源錯配

證券時報記者：造成農村宅基地閑置的因素有哪些？宅基地無法有效盤活對于釋放其價值有何不利影響？

陸銘：當前我國宅基地閑置現象較為嚴重，從實地調研的體感來看，實際閑置率可能高于2019年農業農村部公布的18.1%的全國農村宅基地閑置率。這不僅導致土地利用效率下降，還會引發資源錯配。具體而言，人口流出地區大量宅基地閑置，而在人口流入地區，建設用地指標受限，住房供應不足。這種區域間的不平衡對人口流動和資源配置效率產生了不利影響。

根據現行法律法規，宅基地屬于農村集體所有，其使用權僅限于本集體經濟組織成員，且遵循“一戶一宅”的原則。當村民決定長期甚至永久離開本村時，同村村民往往也處于流出狀態，這會導致村內缺乏宅基地使用權的市場需求，宅基地使用權難以有效實現其市場價值。

同時，包括外來創業人員、鄉村干部在內的非本村居民，在農村長期工作卻無法通過購買宅基地或宅基地上的房屋來獲得長期穩定的住房。這種政策限制對希望在農村發展的人群帶來不便。

多種方式盤活閑置宅基地

證券時報記者：為更好服務鄉村全面振興，您認為宅基地制度應如何改革？

陸銘：建議加快推廣宅基地改革試點的經驗，堅持“實踐先行，政策指導，法律兜底”，允許各地分類規劃，以多種方式盤活閑置的宅基地。

鼓勵不同地區分類規劃。一方面，在了解農村居民需求時，要在假設農村宅基地允許自愿買賣且價格合理，在城里就業和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解農民和潛在的宅基地使用者對宅基地流轉與轉讓的意愿。另一方面，結合村莊的資源稟賦、經濟發展、歷史文化等特征，統籌農戶意愿、產業發展、居民點布局、基礎設施建設等，對不同地區的農村進行分類規劃。

同時，要因地制宜，多渠道盤活農村宅基地使用。對已經發揮經營性用途（如民宿、餐飲、文旅等）的宅基地可以納入集體經營性建設用地，直接入市進行交易。在一些經濟較活躍的農村地區，農業和生態用地正在發揮重要的鄉村振興功能，不僅現存的宅基地可轉化用途，而且還可通過“點狀供地”增加配套的建設用地供應。

“人財地”改革助推新型城鎮化

證券時報記者：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮化、城鄉融合發展方面，哪些方面仍存堵點，需加快改革步伐？

陸銘：在新型城鎮化與城鄉融合發展的進程中，核心問題在于人、土地和財政轉移支付三個關鍵領域。

比如在人口方面，中國現行戶籍制度改革已取得積極進展，且推進速度有所加快。但在部分一線和準一線城市，戶籍制度改革仍面臨較大挑戰。戶籍壁壘會對相關地區集聚人才和提升創新能力產生不利影響。

在一些非經濟大省的省會城市，大量外來人口選擇不在當地落戶。調研發現，此類人群擔心在城市落戶會影響在老家農村的權益。實際上，黨的二十屆三中全會明確，農村居民在轉為城鎮戶籍后，其在老家的宅基地資格權、農業用地承包權和集體收益分配權不受影響。然而，一些進城務工人員對此政策尚未充分理解。

土地方面，我國城鄉融合發展是個跨地區資源再配置的過程，大量農業轉移人口市民化是跨地區進行的，不能簡單理解為本地城市與本地農村間的融合。因此，為推進城鄉融合發展，要實現建設用地使用權的跨地區配置。