習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調(diào)要“深化農(nóng)村土地制度改革”。《中共中央國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》也提出，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革，扎實搞好確權(quán)，穩(wěn)步推進賦權(quán)，有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)，讓農(nóng)民更多分享改革紅利。全面推進鄉(xiāng)村振興，不僅要加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度，而且要從鄉(xiāng)村內(nèi)部出發(fā)，發(fā)揮農(nóng)村資源優(yōu)勢，激發(fā)廣大農(nóng)民振興鄉(xiāng)村的內(nèi)在動力。農(nóng)村擁有豐富的土地資源，但現(xiàn)階段農(nóng)村的土地資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)優(yōu)勢。加快鄉(xiāng)村振興步伐，需要深化農(nóng)村土地制度改革，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有土地資源和條件，吸引各種要素向鄉(xiāng)村流動，調(diào)動社會各界參與鄉(xiāng)村振興的積極性。
根據(jù)黨中央和國務院的部署，促進鄉(xiāng)村振興要以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。為此，要圍繞“實權(quán)”與“流動”兩個維度，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策落到實處。“實權(quán)”就是要明確土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、外延，并落實到具體的產(chǎn)權(quán)主體身上。“流動”就是要在保證糧食安全的前提下，在土地利用空間規(guī)劃的管控下，發(fā)揮市場作用，真正做到同地同權(quán)同價。
一是穩(wěn)步推進農(nóng)村承包地改革。沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興就失去了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，國家的現(xiàn)代化也就無從談起。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的推行，極大地調(diào)動起億萬農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有效解決了勞動監(jiān)督和勞動計量問題。然而我國農(nóng)村人多地少的現(xiàn)實，決定了農(nóng)戶家庭土地經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，這一狀況又不能在短期內(nèi)從根本上得到解決。直面我國大國小農(nóng)、小農(nóng)戶經(jīng)營將長期存在的實際情況，一方面必須堅持農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營；另一方面也需要著力破解小農(nóng)困境，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好條件。農(nóng)村承包地制度改革應根據(jù)“三權(quán)分置”的要求，正確處理農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者之間的關(guān)系，切實做到落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，逐漸把我國農(nóng)業(yè)從小農(nóng)戶經(jīng)營模式引導到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道上。需要注意的是，落實土地集體所有權(quán)應積極穩(wěn)妥，必須明晰農(nóng)民集體的邊界以及作為集體成員的農(nóng)戶及其家庭成員的邊界，將土地所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，集體成員對集體所有的土地擁有規(guī)劃權(quán)、監(jiān)督權(quán)；穩(wěn)定承包權(quán)，就是賦予農(nóng)民集體成員長久而有保障的承包權(quán)利；搞活經(jīng)營權(quán)，就是切實維護經(jīng)營權(quán)的合法地位，真正做到保護小農(nóng)戶經(jīng)營、鼓勵規(guī)模化經(jīng)營。在土地利用規(guī)劃和用途管制的引領(lǐng)下，充分發(fā)揮市場機制的作用，要強化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的選擇，使善農(nóng)者優(yōu)先獲得土地經(jīng)營權(quán)。
二是深化農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。改革的最終目標是調(diào)動社會各界參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，將有限的農(nóng)村建設(shè)用地資源配置給最合適的土地使用者，實現(xiàn)土地利用合理化，產(chǎn)生更多的土地收益增值，做大蛋糕。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的重點不僅要關(guān)注如何使農(nóng)民和農(nóng)村有效參與到土地收益的分配中，合理地分享土地收益，而且要充分發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地的效能，利用農(nóng)村建設(shè)用地聚集鄉(xiāng)村振興所需要的現(xiàn)代生產(chǎn)要素。應加快落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的要求，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，充分保證農(nóng)民土地權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興保駕護航；進一步明晰農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體以及作為集體成員的農(nóng)民的土地權(quán)利；鼓勵農(nóng)民集體在土地利用總體規(guī)劃等的控制下，直接或間接參與土地開發(fā)，讓農(nóng)民集體充分利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源招商引資，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供用地保障。
三是深化宅基地制度改革。目前，農(nóng)村存在大量低效利用甚至閑置浪費的宅基地，村莊用地嚴重空廢化。宅基地制度改革試點地區(qū)的實踐表明，通過騰退宅基地、盤活用好宅基地，能有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改善村容村貌，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展騰出空間，促進鄉(xiāng)村振興。推進宅基地制度改革，不能僅將宅基地看作建設(shè)用地，更要看到建筑于其上的農(nóng)家院落是農(nóng)村社會的重要結(jié)構(gòu)要素，是鄉(xiāng)村文化的重要載體。應根據(jù)國家“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的總體要求，通過農(nóng)民集體對集體成員資格的認定、明確界定農(nóng)民集體的邊界等，將宅基地各項權(quán)能落到實處；在保證戶有所居的基礎(chǔ)上，將宅基地的分配和使用由無償無限期逐漸改革為有償有限期。可以考慮以時點劃斷農(nóng)民集體邊界、以家庭為單位認定集體成員資格、合理確定宅基地用地標準，在此基礎(chǔ)上，對時點內(nèi)的家庭和時點外的家庭分類依法保護，對前者按標準無償分配或認定宅基地并以確權(quán)確地的方式進行確權(quán)登記，對后者在保障宅基地資格權(quán)前提下有償獲得宅基地。
（作者：錢忠好，系揚州大學商學院教授、博士生導師）