【觀察與思考】

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新形勢下我國城市發展規律，堅持黨對城市工作的全面領導，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，堅持把城市作為有機生命體系統謀劃，推動城市發展取得歷史性成就，我國新型城鎮化水平和城市發展能級、規劃建設治理水平、宜業宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態環境質量大幅提升。7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行，習近平總書記在重要講話中總結新時代以來我國城市發展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則，部署了城市工作七個方面的重點任務：著力優化現代化城市體系、著力建設富有活力的創新城市、著力建設舒適便利的宜居城市、著力建設綠色低碳的美麗城市、著力建設安全可靠的韌性城市、著力建設崇德向善的文明城市、著力建設便捷高效的智慧城市。其中，七項重點任務中的第一項就是著力優化現代化城市體系。

我國始終注重優化城市體系

城市體系是國家城市發展進程中必然面臨的一個重大問題。改革開放尤其是新時代以來，中國城市發展成就顯著，實現了由傳統農業社會向現代城市社會的轉型。我國城鎮化率2011年超過50%，2024年達67%，國民經濟的空間體系不僅從過去以傳統村落體系為主體骨架轉變為以現代城鎮體系為主體骨架，而且城市規模和形態體系也在發生深刻變化。

改革開放以來，基于經濟活動空間聚散的不同，我國城市體系的方針政策不斷進行調整，城市體系也得以不斷優化：1980年提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”，1990年提出“嚴格控制大城市，合理發展中等城市和小城市”，1996年提出“逐步形成大中小城市和城鎮規模適度，布局和結構合理的城鎮體系”，2001年提出“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用”，2002年提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”，2006年提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，2011年提出“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，2017年提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。此次中央城市工作會議，明確要求著力優化現代化城市體系，意義重大。我國擁有超大規模市場優勢，在面臨經濟增長放緩、分化及換擋壓力的當下，加快現代化城市體系的優化發展，不僅能夠解決資源過度集聚或者過度分化帶來的問題，而且有助于充分釋放經濟潛能尤其是創新潛能，推動高質量發展、共同富裕及全面現代化。

城市體系的演化規律

城市體系是由不同尺度的城市功能區相互聯系、有機組合而形成的空間系統，其演化規律受經濟社會活動空間聚集力與擴散力的共同支配。在工業化和城鎮化的不同階段，因聚集力與擴散力的大小和作用不同，城市體系的演化進程呈現出顯著的差異。

當城鎮化率不到50%時，城市體系處于聚集力主導的階段。在城市的主導規模和形態方面，呈現為從小城鎮到大城市的梯度躍遷；城市體系從各個空間區位的小城小鎮與周邊城鎮交互的多中心單層嵌套體系，轉向大中城市主導的多中心多層嵌套體系。當城鎮化率超過50%后，一些中心城市的過度集聚使得城內的擁擠成本超過跨城的運輸成本，進而使聚散力發生新的變化：在空間集聚力發揮作用的同時，空間擴散力開始增強并發揮作用。要素流動也隨之呈現新的變化：農村要素向城市大范圍集聚，中心城市要素向周邊城市小范圍擴散；周邊城市的高端要素向中心城市集聚，中心城市的低端要素開始向周邊擴散。通過在中心城市周邊建設新城，或相鄰城市依托基礎設施聯通而逐漸接近，形成緊密聯系的城市群體，這些城市群體成為城市體系的主體空間形態。隨著城鎮化率的進一步提升，城市體系轉向由城市圈群主導的多中心、多形態嵌套體系：全域經濟內形成城市群體系及城市群之外的都市圈和城鎮等體系，城市群內部形成都市圈及城鎮的城市體系，都市圈內部形成多中心城區體系。這時的城市體系已是多種形態相互嵌套的大中小城市及小城鎮共存的體系。

隨著我國經濟的快速增長、城市化率的快速提升，我國現代化城市體系的形態和規模，先是經歷了從小城小鎮主導階段（城鎮化率40%以前）到大城市主導階段（城鎮化率40%～60%）；在2011年城鎮化率超過50%以后，城市體系進入都市圈、城市群主導時代；2024年常住人口城鎮化率達67%，戶籍人口城鎮化率也接近50%，意味著我國由都市圈群主導，小城鎮、中小城市、大城市、都市圈、城市群等多形態并存的現代化城市體系即將到來。

我國優化現代化城市體系的方向與路徑

當前，新一代信息技術等正在深刻改變經濟社會發展的空間規模和成本，進而影響甚至改變城市的聚散力，加快了多形態并存的城市體系的發展進程。此次中央城市工作會議提出，“著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展”，這為優化現代化城市體系指明了方向。首先，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，意味著都市圈和城市群包括在我國的現代化城市體系中。其次，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，意味著縣城將作為城鎮化的重要載體被分類推進建設，一部分是處于都市圈和城市群內的縣城，一部分是處于都市圈和城市群之外的縣城，二者都是城市體系的重要組成部分。最后，促進大中小城市和小城鎮協調發展，意味著現代城市體系是包含城市圈群、大中小城市、小城鎮多種形態，且相互嵌套和協調發展的體系，從而避免了單中心城市規模的過度膨脹。總之，根據本次中央城市工作會議精神，順應空間經濟的發展規律，多中心、多形態嵌套的城市體系是優化現代化城市體系的基本方向。具體而言，國家層面形成由城市群以及城市群外的都市圈、大中城市、小城小鎮共同構成的城市體系；每個城市群內部又形成都市圈以及都市圈外的大中城市和小城小鎮構成的城鎮體系；都市圈內則形成由中心城市引領、大中城市和小城小鎮協同構成的體系。

此次中央城市工作會議指明了優化現代化城市體系的路徑，即通過抓兩端來帶動整體優化：既要“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，又要“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，最終實現“促進大中小城市和小城鎮協調發展”的目標。抓住這兩端，不僅可以進一步優化多形態嵌套的城市體系，而且通過抓住鄉頭城尾的縣城，可以形成以城市為本底的多形態嵌套的城鄉體系，進而實現“提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力”“繼續推進農業轉移人口市民化”“促進城鄉融合發展”等目標。

進一步優化我國的現代化城市體系，應順應經濟發展規律，引導人口在城鄉之間、都市圈與城市群內外的大中小城市和小城鎮集聚和流動。人口是城市與區域發展的核心，優化現代化城市體系必須結合各地實際，大致框定全國城市群的數量及人口規模、各城市群內城鎮的數量及人口規模、各城市群內的都市圈內的中心區數量及人口規模，著力于構建多中心、多形態嵌套的城市體系，最終目的是讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮，既讓不同形態的城市保持合理規模，又讓多種形態的城市實現協調發展，讓中小城市與小城鎮化解中心城區的負外部性問題。

進一步優化我國的現代化城市體系，應注重培育能有效支撐國內國際雙循環的全國城市產業鏈網體系。這需要根據人口、公共產品、軟硬件環境的布局，結合非農產業發展、產業分工的空間布局及轉移趨勢，依托全國統一大市場，培育以多形態城市為空間載體的多層嵌套、分工合作的產業和產業鏈體系。尤其是，還需要根據不同地區自然稟賦和公共服務水平，完善相應的農產品主產區、生態功能區等公共功能區，構建全國一體化和網絡化的城市公共產品體系，應基于全國城市群、都市圈和城市以及城鄉人口和產業的分布趨勢，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎設施和公共服務體系。

（作者：倪鵬飛，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、財經戰略研究院研究員）