土改突破口在于農(nóng)地農(nóng)房確權(quán) “逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”是土改可行路徑。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁日前接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪時(shí)表示，在城市化背景下，農(nóng)村必須適應(yīng)資源要素重新配置的要求，其中重要一條就是允許土地產(chǎn)權(quán)有足夠的流動(dòng)性。要使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化紅利，前提是完成農(nóng)地確權(quán)，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用的體制。他強(qiáng)調(diào)改革不應(yīng)自我設(shè)限、自縛手腳；現(xiàn)實(shí)可行的土改路徑，就是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此，一手實(shí)施“先行先試”的主動(dòng)改革，一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提取政策元素，兩相結(jié)合勾畫(huà)出城市化“新土改”路線圖。
農(nóng)村資源重新配置
中國(guó)證券報(bào)：本屆政府提出大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這對(duì)農(nóng)村而言意味著什么？
周其仁：推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村要做的事情并不少，核心的一點(diǎn)就是要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨變。我們知道，改革開(kāi)放后農(nóng)村人口外出數(shù)量大幅增加。與以往好幾億人都不準(zhǔn)自由流動(dòng)的狀態(tài)比，農(nóng)村體制顯然必須有所變化。人是最活躍的因素，農(nóng)村人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加速，勢(shì)必要求農(nóng)村原有的各種資源也重新配置，包括農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式都會(huì)有較大的變化。如果說(shuō)農(nóng)村面臨挑戰(zhàn)的話(huà)，首先就是面臨一個(gè)農(nóng)村資源再配置的新過(guò)程。
怎么理解呢？我們看到，這些年農(nóng)村已發(fā)生了一些變化，比如鄉(xiāng)村的公路建設(shè)有很大進(jìn)步，車(chē)輛包括自行車(chē)、摩托車(chē)甚至汽車(chē)都增加了很多，由此讓農(nóng)村的生活方式和集聚程度出現(xiàn)改變。農(nóng)村居住不用再那么分散，因?yàn)榻煌üぞ叩母纳疲呐逻€是從事農(nóng)業(yè)，可有效覆蓋的半徑也大了不少。在這種情況下，有條件的地方重新配置資源，改善居追境，提升農(nóng)村集聚度、改善村落基礎(chǔ)設(shè)施，就搞得起來(lái)了。為此要籌資，否則農(nóng)村、小集鎮(zhèn)老是破破爛爛的，怎么叫分享城市化、工業(yè)化的好處？
中國(guó)證券報(bào)：在這種新形勢(shì)下，土地管理體制如何適應(yīng)？
周其仁：剛才說(shuō)到農(nóng)村資源的重新配置，放在土地方面就是要允許農(nóng)村土地有足夠的流動(dòng)性，因?yàn)橄嚓P(guān)要素的比例已經(jīng)發(fā)生了變化。比如原來(lái)10個(gè)人種地，現(xiàn)在走掉6個(gè)外出打工。這就產(chǎn)生了轉(zhuǎn)讓承包土地的需求。如果要素流轉(zhuǎn)受阻，導(dǎo)致資源得不到充分利用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。
早在上個(gè)世紀(jì)八十年代就提出過(guò)，土地要向種地能手集中。這在當(dāng)時(shí)很難做到，因?yàn)楫?dāng)大家都只能種地為生的時(shí)候，不可能有多余土地轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)在則不一樣，那么多農(nóng)民進(jìn)入工商業(yè)、服務(wù)業(yè)，就可以把自己那塊農(nóng)地轉(zhuǎn)讓出去，這種流轉(zhuǎn)和分工顯然有助于提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)力。如今人口流動(dòng)已很少受約束，其他一些原本靜止不動(dòng)的要素也應(yīng)被允許進(jìn)入流轉(zhuǎn)過(guò)程。這是現(xiàn)在能看清楚的一個(gè)趨勢(shì)。
分享紅利首先要確定權(quán)利
中國(guó)證券報(bào)：如何使農(nóng)民分享到城鎮(zhèn)化的紅利，真正得到其土地增值收益中應(yīng)有的份額？
周其仁：分享紅利首先要確定權(quán)利，對(duì)土地確權(quán)是做所有事情的基矗在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源的分配首先要看誰(shuí)有權(quán)利參與這個(gè)過(guò)程。就土地而言，第一，誰(shuí)的地；第二，誰(shuí)能轉(zhuǎn)讓以及轉(zhuǎn)讓時(shí)參與價(jià)格形成，所有這些都涉及到權(quán)利問(wèn)題。一個(gè)公平的、允許各方競(jìng)價(jià)的過(guò)程本身就是一個(gè)分配過(guò)程。
當(dāng)然，確權(quán)之后法治要跟上，在土地這種重大要素的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，自由和公正需要法律來(lái)保障。如果政府征地、政府又賣(mài)地，再加上市場(chǎng)也在政府掌控之下，這種不合理包辦機(jī)制實(shí)際上是害了相關(guān)官員。一定要把體制搞對(duì)頭，否則都是輸家。
我們主張利用市場(chǎng)的力量來(lái)定價(jià)，但市場(chǎng)的基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以要先下大力氣把相關(guān)各方的權(quán)利明確下來(lái)，然后用法律、習(xí)俗、道德等力量來(lái)保護(hù)。這個(gè)架構(gòu)的形成，自然也是一種分配制度。當(dāng)然，如果這個(gè)分配結(jié)果不讓人滿(mǎn)意，還可以進(jìn)行二次分配。比如對(duì)于土地管理過(guò)程中產(chǎn)生的稅收，用得好的話(huà)就能彌補(bǔ)初次分配中很多不如意的地方。
中國(guó)證券報(bào)：但眼下的問(wèn)題好像并不在于此？
周其仁：是的，我們的問(wèn)題在于初級(jí)分配的權(quán)利體系還沒(méi)建立起來(lái)，比如農(nóng)民到底有沒(méi)有權(quán)利轉(zhuǎn)讓他們的土地、在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中如何收益，這些都還是問(wèn)題。目前的征地制度，不管是不是公益用途都靠征用，補(bǔ)償水平由政府定，這種模式何嘗不是一種分配體制？將來(lái)，農(nóng)地入市除了公益用途如國(guó)防等可以征用外，其他商業(yè)性項(xiàng)目都應(yīng)遵循市場(chǎng)準(zhǔn)則來(lái)，“愿打愿挨”、有買(mǎi)有賣(mài)，而這一切都離不開(kāi)確權(quán)。
不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務(wù)，分權(quán)制定符合各自實(shí)際情況的政策，選用合適的地方性法律法規(guī)。尤其在轉(zhuǎn)型中，更有必要加大地方和城市應(yīng)對(duì)的自主權(quán)。這些年高度行政化集權(quán)的土地管制與房?jī)r(jià)調(diào)控，中央部門(mén)出力不少，討好不多，有值得總結(jié)的教訓(xùn)。要明白，對(duì)城市化進(jìn)程中的土地增值，不論“漲價(jià)歸公”口號(hào)多響亮，實(shí)際上真正通行的還是“土地漲價(jià)可分成”。這一原則，在十八屆三中全會(huì)決定里已經(jīng)確定，要有效吸收地方信息、經(jīng)由地方程序來(lái)落實(shí)。所以全國(guó)性的法律和政策在給出基本準(zhǔn)則之后，要充分依靠地方經(jīng)驗(yàn)、地方法規(guī)和地方政策，才有望解決大量復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題。
中國(guó)證券報(bào)：注意到您剛才的一個(gè)表述是“如果有人不滿(mǎn)意”，這里的“人”是指誰(shuí)？
周其仁：這包括相關(guān)的參與各方。從資源的確權(quán)到市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，是否公道不能由參與的某一方來(lái)說(shuō)，必須讓相關(guān)各方都有機(jī)會(huì)來(lái)反映意見(jiàn)。也正因此，要發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保證有這么一個(gè)公開(kāi)、平等的意見(jiàn)平臺(tái)發(fā)聲。
中國(guó)證券報(bào)：不包括其他更廣泛的人嗎，比如城郊或開(kāi)發(fā)地區(qū)之外的農(nóng)民？
周其仁：包括。問(wèn)題是誰(shuí)代表哪些遠(yuǎn)地農(nóng)民??？剛才說(shuō)了，初次分配之后還有二次分配來(lái)調(diào)節(jié)利益。只要保證相關(guān)稅費(fèi)征收和使用好，實(shí)際上就能體現(xiàn)公眾利益，包括其他遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民。
避免“半拉子改革”現(xiàn)象
中國(guó)證券報(bào)：何謂“半拉子改革”現(xiàn)象，如何避免？
周其仁：1980年代開(kāi)局勢(shì)如破竹的改革，后來(lái)受過(guò)氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期停滯不前。漸進(jìn)改革策略的真諦在于持續(xù)“進(jìn)”、不斷改。不進(jìn)而停，落下一個(gè)部分改、部分未改的體制，就很像一個(gè)“半拉子工程”，久拖不改，有爛尾的危險(xiǎn)。這方面，城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度算得上是一個(gè)典型。
我們看到，1988年憲法就說(shuō)土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)@個(gè)改革干了一半就被卡住了只開(kāi)了國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓的口子，農(nóng)民土地則到今天還沒(méi)有完全放開(kāi)。改革30多年后，城鄉(xiāng)土地制度還是一個(gè)二元架構(gòu)城市的國(guó)有土地政府有權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。這個(gè)半拉子工程，形成了一個(gè)“政府一手征地、一手賣(mài)地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴(yán)重。
盡管這種做法也有其正面意義，因?yàn)檫@給城市化找到了一個(gè)資本積累的辦法。但實(shí)踐也證明，這種模式的弊端越來(lái)越大，第一，政府在土地問(wèn)題上陷得太深，他已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是一個(gè)裁判，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)平等參與的玩家，而是一個(gè)壟斷玩家。土地只有拿到他手里才能賣(mài)，這一條對(duì)政府危害不淺，那么多腐敗案子都多多少少有土地的影子，這其實(shí)把干部給害了。應(yīng)該打破政府對(duì)于土地的壟斷和定價(jià)權(quán)。
中國(guó)證券報(bào)：大環(huán)境下土改難以單兵突進(jìn)，有沒(méi)有一個(gè)突破口？
周其仁：如果要說(shuō)突破口的話(huà)，土地確權(quán)顯然是第一位的。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)遭遇很多難題，但改革需要頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，也需要在實(shí)踐中不斷探索和推進(jìn)。上個(gè)世紀(jì)80年代的土地改革，回過(guò)頭去看是快很多，但當(dāng)時(shí)卻是面臨著很多困難。對(duì)于沒(méi)有實(shí)踐過(guò)的東西，人們總難免會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的看法，部分是因?yàn)橛^念，部分是因?yàn)槔?，都難免有歧見(jiàn)。但不能因?yàn)檫@些就裹足不前，還應(yīng)當(dāng)是實(shí)踐第一的原則，試試看，慢慢的認(rèn)識(shí)就會(huì)統(tǒng)一。
中國(guó)證券報(bào)：在城鎮(zhèn)化和三農(nóng)問(wèn)題的解決過(guò)程中，資本市場(chǎng)能否發(fā)揮作用？
周其仁：資本市場(chǎng)也是要素市場(chǎng)的重要一面，剛才講了，農(nóng)村在各種要素流動(dòng)起來(lái)的情況下，其本身的建設(shè)還需要很多的投資。凡是需要投資，資本市場(chǎng)就可以幫上忙。資本市場(chǎng)也沒(méi)有那么多偏見(jiàn)，說(shuō)這是農(nóng)村的事情就不做，主要還是看回報(bào)率高低。當(dāng)然，資本市場(chǎng)下鄉(xiāng)以后具體如何和農(nóng)民結(jié)合、農(nóng)民如何適應(yīng)資本市場(chǎng)的要求，這都是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
中國(guó)證券報(bào)：最后一個(gè)問(wèn)題，作為一位生于城市而又歷經(jīng)下鄉(xiāng)鍛煉的農(nóng)村研究專(zhuān)家，您的鄉(xiāng)愁是什么？
周其仁：鄉(xiāng)愁是思鄉(xiāng)之情。我出生在城市，故鄉(xiāng)是城市，對(duì)我而言鄉(xiāng)愁有兩個(gè)含義，一個(gè)是我的故鄉(xiāng)在上海，現(xiàn)在不在上海生活，但對(duì)于上海的方方面面總是格外的多關(guān)心一點(diǎn)，如果去上海，就會(huì)有親切感，無(wú)論是風(fēng)土人情、習(xí)慣、包括小吃，總會(huì)讓你想起小時(shí)候的生活；另一種是，我下鄉(xiāng)呆了十年，又做了很多年農(nóng)村的調(diào)查，這么多年過(guò)去，當(dāng)年下鄉(xiāng)的地方和熟悉的一些人和事變得怎么樣了，總會(huì)多關(guān)心一點(diǎn)。
“集體土地”概念含糊
中國(guó)證券報(bào)：土地流轉(zhuǎn)是盤(pán)活農(nóng)村資源的一大途徑，但也有人擔(dān)心陷入中國(guó)歷史上“流轉(zhuǎn)兼并分化”的周期律？
周其仁：要明確，允許土地流轉(zhuǎn)并不等于土地兼并。目前的農(nóng)村土地管理確實(shí)出現(xiàn)一些亂象，但其根源在于沒(méi)有確權(quán)。土地沒(méi)有明確“主人”，部分村干部得以打著集體的名義上下其手，掠奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)。從經(jīng)驗(yàn)看，“集體土地”常常是張含含糊糊的“皮”，什么叫集體、誰(shuí)是集體、誰(shuí)又能代表集體？這些問(wèn)題不在深化改革中解決，都是空談。
所以，到底哪些現(xiàn)象是由流轉(zhuǎn)引起的兼并，哪些是“大鍋飯”這種含糊不清的公有制讓少數(shù)特權(quán)人物牟取不正當(dāng)利益，我們要分辨開(kāi)，然后再展開(kāi)討論?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，很細(xì)致的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題糾結(jié)到一起了。事實(shí)上，在尚未確權(quán)的情況下，土地不準(zhǔn)合法流轉(zhuǎn)一樣會(huì)發(fā)生侵權(quán)問(wèn)題。
中國(guó)證券報(bào)：確權(quán)，確的是使用權(quán)嗎？
周其仁：認(rèn)為在公有制下確權(quán)就只能確使用權(quán)，是自我設(shè)限、自縛手腳。我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了什么、帶來(lái)了什么后果、以及哪些后果是不想要的，又可以采取哪些措施來(lái)避免？萬(wàn)不可先入為主，自己先給自己劃定一個(gè)框框。如果這樣的話(huà)，那當(dāng)年包產(chǎn)到戶(hù)就是錯(cuò)的社會(huì)主義怎么能包產(chǎn)到戶(hù)呢？可不包產(chǎn)到戶(hù)，最后只能餓肚子，對(duì)社會(huì)主義有什么好呀？！可以說(shuō)，是從實(shí)際出發(fā)還是從教條出發(fā)，差別就在這里。
從法律層面看，1988年憲法修正案寫(xiě)明“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這顯然包括了國(guó)有和農(nóng)村的集體土地。當(dāng)初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，用的就是農(nóng)村土地；廣東“三來(lái)一補(bǔ)”模式下的外來(lái)企業(yè)同樣也占用了農(nóng)村土地，因此土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上早已有之。
1988年憲法也寫(xiě)了土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)徊贿^(guò)有個(gè)細(xì)節(jié)尚未完成至今還只出臺(tái)過(guò)城鎮(zhèn)土地的相關(guān)規(guī)定，也就是1990年的城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓條例，而集體土地一直沒(méi)有拿出相關(guān)條例來(lái)，目前所知，廣東和一些省市搞了地方法規(guī)，但全國(guó)性的依然沒(méi)有。
中國(guó)特色的社會(huì)主義，是改革的社會(huì)主義，這就需要大膽嘗試。既然使用權(quán)可以確到人和戶(hù)，收益權(quán)也可以確到人和戶(hù)，為什么轉(zhuǎn)讓權(quán)就不可以呢？
“小產(chǎn)權(quán)房”概念不準(zhǔn)確
中國(guó)證券報(bào)：有人認(rèn)為，允許小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正并不符合法治精神。而且在集體所有制下，也有委托代理而來(lái)的非正當(dāng)利益問(wèn)題。
周其仁：我認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的叫法，嚴(yán)格推敲并不準(zhǔn)確，也沒(méi)有多少道理，因?yàn)椴环戏ㄖ尉瘛Ｏ癞?dāng)年把離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民叫成“盲流”一樣，還帶有一種歧視甚至侮辱的意味。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”姑且這么叫一般指農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅，在這一名詞背后，反映的是一個(gè)社會(huì)成員的權(quán)利問(wèn)題。大家想想，誰(shuí)“斜、誰(shuí)“大”？國(guó)家、政府手里的地可以合法轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民的地憑什么就不能呢？非得把人家土地轉(zhuǎn)讓權(quán)剝奪，然后變成政府的轉(zhuǎn)讓權(quán)嗎？
這種模式顯然不合理，但其形成卻有著歷史原因，因而一下子完全去掉也做不到?，F(xiàn)在的基本方針是，逐步收縮范圍，擴(kuò)大農(nóng)地入市的比重，應(yīng)當(dāng)肯定這個(gè)思路，而不是去炒作什么小產(chǎn)權(quán)大產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)實(shí)可行的路徑，是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此，一手實(shí)施“先行先試”的主動(dòng)改革，一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提取政策和法律元素。兩相結(jié)合，正有望勾畫(huà)出城市化“新土改”路線圖。
中國(guó)證券報(bào)：還有人認(rèn)為，允許小產(chǎn)權(quán)房的存在是一種不公平？
周其仁：先講合法不合法。須知，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”并不違法，我翻了半天，發(fā)現(xiàn)1988年憲法沒(méi)有講，當(dāng)年修改的土地管理法也沒(méi)有講，后面有一些法提到了，但和憲法違背。正本清源，請(qǐng)大家先回到1988憲法修正案的立場(chǎng)上來(lái)。
至于公平不公平，取決于人們?cè)趺纯?。農(nóng)民有房可賣(mài)、居民有錢(qián)可買(mǎi)，雙方協(xié)議成交，有什么不公平？小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格固然便宜，但位置、建筑質(zhì)量、維修、物業(yè)管理等一般都沒(méi)有“大產(chǎn)權(quán)房”那么健全，要提心吊膽，還不能按揭貸款，這些因素會(huì)體現(xiàn)在價(jià)格中了。也有人說(shuō)“小產(chǎn)權(quán)房”沒(méi)有上繳有關(guān)稅費(fèi)，但很多案例不是人家不交，而是政府不收。無(wú)非是想維系土地的獨(dú)家行政壟斷，否定農(nóng)民交易土地的合法性。
摒棄用等級(jí)思維配置資源
中國(guó)證券報(bào)：地票試驗(yàn)為何難于推廣，對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)有何建議？
周其仁：在我們這么大的國(guó)家搞這個(gè)東西，總要一步步來(lái)。一是地票除了大城市很難搞得起來(lái)，因其前提是在同一個(gè)區(qū)劃里地價(jià)差別足夠大，譬如重慶就有這個(gè)條件。第二，試點(diǎn)和現(xiàn)有政策不相符的一些做法必然要面對(duì)一些框框，獲得批準(zhǔn)要走程序、費(fèi)時(shí)間。
所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，其要義在于使以往被人為分割開(kāi)的農(nóng)村土地和城市土地重歸一體。應(yīng)當(dāng)摒棄用等級(jí)思維來(lái)決定資源配置的習(xí)慣，形成一個(gè)更加良性的機(jī)制，將各種資源配置到其價(jià)值發(fā)揮最大的地方。目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)，基本上就達(dá)到了這樣的效果，人口流動(dòng)的方向基本上體現(xiàn)了個(gè)體自身的價(jià)值判斷。土地問(wèn)題也是一個(gè)道理。我認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間的壁壘應(yīng)爭(zhēng)取在我們這代人手中消除。
中國(guó)證券報(bào)：消除城鄉(xiāng)壁壘要求放開(kāi)戶(hù)籍限制，但總有人擔(dān)心由此帶來(lái)問(wèn)題。
周其仁：有些是有根據(jù)的害怕，有些是沒(méi)有根據(jù)的害怕。既然是改革，就難免面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，但這并不重要。有問(wèn)題就解決問(wèn)題，改革本來(lái)就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題的過(guò)程。這也不能動(dòng)、那也不能動(dòng)，遇到的問(wèn)題就老解決不了。
過(guò)去沒(méi)有全球市場(chǎng)，也沒(méi)有這么多的中國(guó)制造，沒(méi)有足夠的商業(yè)、服務(wù)業(yè)和工業(yè)來(lái)吸納勞動(dòng)人口，放松戶(hù)籍限制，大量人出來(lái)讓人覺(jué)得有很大風(fēng)險(xiǎn)，但今天完全不是這種情況了。很多地方都出現(xiàn)招工難，還需要那么擔(dān)心嗎？所以要從實(shí)際出發(fā)，多用常識(shí)判斷。