十八屆四中全會的重要主題是全面推進(jìn)依法治國，反腐是其重頭戲之一。實(shí)踐證明，沒有有效的反腐，全面深化改革最終將成為空談；而如果沒有法治，則反腐也可能是鏡花水月。在十八大之后迅疾的反腐風(fēng)暴中，認(rèn)真思索法治，重新理解反腐，既是契機(jī)，也是必然。
貪腐內(nèi)在于人性的不完美
官商勾結(jié)、賣官鬻爵、貪污腐敗、貧富分化、環(huán)境污染、司法不公、政府失信、政黨惡斗、種族撕裂、社會歧視、政治操縱、犯罪高發(fā)、道德滑坡、黑社會橫行、食品衛(wèi)生危機(jī)、民眾移民外逃……幾乎人類所有的慘劇都在這里上演，所有的丑惡都在這里肆虐！
也許難以想象。這，就是鍍金時代的美國！
19世紀(jì)60年代，內(nèi)戰(zhàn)之后，百廢待興，美國終于迎來其歷史上的第一次騰飛。然而，內(nèi)戰(zhàn)英雄格蘭特卻成了政治"罪人"，在格蘭特、海斯、克利夫蘭等一系列平庸總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也進(jìn)入了貪腐的快車道，社會誠信淪落、政府誠信喪失。在美國地方政府中操縱選舉、控制市政建設(shè)、貪污腐敗的"城市老板"橫行近一個世紀(jì)，眾議院成為拍賣行，政府成為利益交換地，而法院則是當(dāng)之無愧的幫兇。
時人哀嘆，"貪污腐敗與無法無天，就是美國風(fēng)氣"，舉國"一切向錢看"，哲學(xué)家威廉·詹姆斯痛心疾首，"整個國家，把成功理解為金錢，這是一種民族病"；1905年，有法國人繪制了覆蓋45州的美國地圖，發(fā)現(xiàn)其中25個州完全腐敗，13個州部分腐敗，只有6個州勉強(qiáng)算得上政治清明；有學(xué)者考察之后制作的美國"腐敗與欺詐指數(shù)曲線"（1815-1975年）顯示，1840年之后的半個多世紀(jì)是美國腐敗高峰，并在與格蘭特總統(tǒng)的兩個任期（1868-1876）大致重合的期間達(dá)到頂峰。這段歷史也因馬克·吐溫的諷刺性同名小說而被稱為"鍍金時代"。
腐敗是所有人類的頑疾，它內(nèi)在于人性的不完美，但也是一系列制度和社會性因素綜合的產(chǎn)物。制度的缺漏與權(quán)力的失控是社會性因素中最根本的。在腐敗開始肆虐的1840年，美國雖然已經(jīng)建國60多年，但制度粗疏，尚難稱得上是現(xiàn)代國家，官員、議員和法官的腐敗，從根本上說是制度性的。選舉失靈，法治無力，在當(dāng)時已達(dá)極致。而內(nèi)戰(zhàn)之后，大發(fā)展促進(jìn)了大腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，淪為最大的腐敗淵藪之一。資料顯示，1870至1913年間，美國GDP總量增長了2.4倍，其占世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。1870年，美國鐵路路軌里程僅為5.3萬英里，1900年即劇增至25.8萬英里，1920年為40.7萬英里，半個世紀(jì)翻了8倍。鐵路一響，黃金萬兩，隨著鐵路發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)和工商業(yè)消費(fèi)興起，給貪腐提供了更多機(jī)會。
權(quán)力失控是病根
而實(shí)際上，從人類發(fā)展的歷史看，幾乎所有國家在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時期，只要制度不健全、權(quán)力缺乏制衡，都會伴隨著極大的腐敗。政府對市場不適當(dāng)?shù)母深A(yù)、政府保留太多不合理的行政審批、對某些企業(yè)和行業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼、決策機(jī)制的不夠民主和科學(xué)，以及官員權(quán)力的缺乏制約，都是導(dǎo)致腐敗高發(fā)的重要體制或機(jī)制性因素。
一把手權(quán)力的缺乏制約，在我國最為明顯，也使得腐敗呈現(xiàn)出向集體化發(fā)展的趨勢，甚至連有些法院都不能幸免。廣東茂名腐敗窩案共涉及省管干部24人、縣處級干部218人，波及黨政部門105個，茂名市轄6個縣(區(qū))的主要領(lǐng)導(dǎo)全部涉案。最典型的是周永康案，在其漫長的政治生命中，歷經(jīng)能源、地方和政法等系統(tǒng)，對周的查處掀開了一個巨大的政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從子女、親屬、秘書到下屬，盤根錯節(jié)、錯綜復(fù)雜。有學(xué)者對1978年以來被查處的383個正處級以上腐敗案分析后發(fā)現(xiàn)，大部分案件都涉及數(shù)人，超過10人的就有66起，有23起系窩案。早在2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國人民代表大會第四次會議所做的工作報告中，也指出"窩案"增多，成為腐敗案件的一個特點(diǎn)。
"窩案"中的涉腐官員往往形成網(wǎng)絡(luò)，而一把手就是"結(jié)網(wǎng)者"，是蛛網(wǎng)中最大的"蜘蛛"。一項對2003-2014年352名副廳級以上被查官員的研究顯示，其中大約60%是"一把手"。他們主要分布在黨政權(quán)力機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位。在目前的體制下，"一把手"權(quán)力大但缺乏有效監(jiān)督，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，社會監(jiān)督更難。在單位內(nèi)部，"一把手"不僅凌駕于所有班子成員之上，有時也凌駕于法規(guī)制度之上，甚至"言出法隨"。絕對權(quán)力絕對地導(dǎo)致腐敗，但在單位內(nèi)部卻無人能管。他們精于掩蓋腐敗的蓋，反偵察能力也很強(qiáng)，查處難度很大，往往涉及全局，牽一發(fā)而動全身，一查就勾連出一大幫秘書、下屬和同僚，形成"窩案"。
將權(quán)力關(guān)在籠子里
十八大以來，中國反腐敗進(jìn)入新的歷史階段。到2014年7月底，中國掀起了1949年以來最大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動，近6.3萬名黨政官員被查處，其中包括30余名非常高層的人物，近70名受到調(diào)查的官員自殺。到10月份，已經(jīng)有6名正部長級高官被查，更有徐才厚、周永康、蘇榮等"大老虎"倒臺。一手打老虎，一手拍蒼蠅，以打虎來割除腐敗勢力，以拍蒼蠅來改變社會風(fēng)氣，相輔相成，"治標(biāo)"效果顯著。
在繼續(xù)高壓反腐的同時，繼續(xù)推進(jìn)改革，完善制度建設(shè)。十八大以來，一系列反腐的法規(guī)制度紛紛出臺，小到月餅、購物卡、會員卡，大到"八項規(guī)定"、"反四風(fēng)"、"反浪費(fèi)"等，反腐倡廉制度體系更加完善。這也與國際社會的反腐規(guī)律是一致的。在鍍金時代末期，面臨嚴(yán)重的貪腐行為，美國通過了一系列重建官員職業(yè)倫理的法律，嚴(yán)懲腐敗。根據(jù)張宇燕教授的研究，1883年美國國會通過《彭德爾頓法》，確立以功績制為核心的文官選拔和獎懲機(jī)制，嚴(yán)厲打擊分贓交易。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律得到通過，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競選經(jīng)費(fèi)公開法（1910年）、聯(lián)邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動的哈奇法（1939年）等。從而構(gòu)建了一個高度透明、嚴(yán)格問責(zé)、分權(quán)制衡的制度。隨著美國對政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂"現(xiàn)代公共道德管理體系"亦開始逐步走向成熟。
依法獨(dú)立而強(qiáng)有力的執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則是這一系列反腐法規(guī)取得成效的保障。在美國，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴公共腐敗行為的聯(lián)邦刑事機(jī)構(gòu)，有司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局和獨(dú)立檢察官；非刑事公共廉潔機(jī)構(gòu)包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀(jì)以來，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)《反腐敗行為法》提出訴訟的。經(jīng)過差不多三十年的努力，1914年，美國就成為世界上比較廉潔的國家。
健全的立法與嚴(yán)格的執(zhí)法，形成了一套嚴(yán)密而有效的反腐倡廉制度體系，不僅使官員不敢腐、不能腐，并最終形成一個官員"不想腐"的局面。這也正是習(xí)近平總書記所提出的"將權(quán)力關(guān)在籠子里"。
雙軌并進(jìn)的法治新思維
大規(guī)模的反腐敗已經(jīng)帶來一些應(yīng)該預(yù)見到的后果。部分官員積極性受挫，從亂作為到不作為，滑入惰政、怠政的另一個極端；眾多干部被查，也可能導(dǎo)致涉案單位的人心浮動。李克強(qiáng)、王岐山都已經(jīng)關(guān)注到這些現(xiàn)象。從以往實(shí)踐看，"運(yùn)動式反腐"，有可能淪為"割韭菜"，反腐如火燎原，但腐敗依然春風(fēng)吹又生。更重要的是，雖然當(dāng)前由黨的紀(jì)律部門厲行反腐極富成效，但一方面被外媒譏為有政治斗爭和算計之嫌，另一方面也因其不完全符合現(xiàn)代法治原則而飽受詬病。在中國不可能全盤復(fù)制西式法治的背景下，反腐必須要有中國特色的法治新思維。
人類反腐經(jīng)驗表明，權(quán)力約束、嚴(yán)格問責(zé)與透明政治，是治理腐敗的不二良方。權(quán)力必須"進(jìn)籠子，曬太陽"。因此，官員財產(chǎn)和重大事項公開制度應(yīng)從試點(diǎn)到普遍推行，由于中國獨(dú)特政治體制，公開的廣度和深度要遠(yuǎn)超西方國家才行；信息公開條例應(yīng)該升格為信息公開法，從行政部門覆蓋到全部行使公權(quán)力的黨政與權(quán)力機(jī)關(guān)，及國企和事業(yè)單位；行政組織法、行政程序法的出臺或進(jìn)一步完善，使政府決策與執(zhí)法受到更嚴(yán)格的法律監(jiān)管；司法改革穩(wěn)步推進(jìn)，在提高法官素質(zhì)、法院管理水平進(jìn)一步提高的基礎(chǔ)上，確保法官依法獨(dú)立審判；切實(shí)保障憲法所規(guī)定的公民言論自由和監(jiān)督國家公職人員的權(quán)利，使得官員行動被置于公眾的監(jiān)督之下；加強(qiáng)民主，強(qiáng)化人大的監(jiān)督和問責(zé)職能；以收入分配改革提高公職人員和民眾的收入水平，保障體面和有尊嚴(yán)的生活等等。通過構(gòu)建一套高度透明、切實(shí)問責(zé)、監(jiān)督制衡的現(xiàn)代治理體系，以嚴(yán)格治吏形成一個高效廉潔的公務(wù)員隊伍，最終實(shí)現(xiàn)政治清明、官員清廉、風(fēng)清氣正。
但更重要的是，對腐敗要有新的思維和新的認(rèn)識。"腐敗"是一個道德用語，而非法治術(shù)語。當(dāng)前所言的反腐敗，實(shí)際上包括兩個層面：一個是反公職人員的職務(wù)性違法犯罪，另一個是建設(shè)政府的執(zhí)政倫理與官員的行政倫理。前者是法治的軌道，后者是德治的軌道，應(yīng)該雙軌并進(jìn)，而不能將其混淆。打擊職務(wù)違法或職務(wù)犯罪應(yīng)是專屬于國家司法部門的職權(quán)，不宜由黨的紀(jì)律部門主導(dǎo)。盡管考慮到當(dāng)前的情況，短期內(nèi)可以嘗試通過相關(guān)立法將黨的紀(jì)律部門納入到國家打擊職務(wù)違法或犯罪體系中，使其反腐工作建立在堅強(qiáng)的法律基礎(chǔ)之上。
將來不再主導(dǎo)打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪之后，執(zhí)政黨的紀(jì)律部門可以擔(dān)負(fù)起更為重要的使命，那就是執(zhí)政倫理和行政倫理建設(shè)，形成現(xiàn)代公共道德治理體系。無論是基于執(zhí)政黨的黨章和綱領(lǐng)，還是基于她所作出的全心全意為人民服務(wù)、不謀取任何私利的政治承諾，對黨員和干部都應(yīng)有比普通公民更高的道德倫理要求。以德治國，強(qiáng)調(diào)的是黨員干部的"德"。普通公民失德，不過是構(gòu)成對個人社會信任和品性的貶損；但黨員干部的失德，則因大多具有公共性而必須承擔(dān)責(zé)任。相應(yīng)的問責(zé)，就應(yīng)由執(zhí)政黨的紀(jì)律部門來負(fù)責(zé)。而當(dāng)前執(zhí)政黨紀(jì)律部門重點(diǎn)聚焦于打擊職務(wù)違法和犯罪的"腐敗"，實(shí)際上導(dǎo)致黨政干部大量也許并未涉及違法犯罪的奢侈浪費(fèi)、面對公共議題不負(fù)責(zé)任的口不擇言（想想"你是為黨說話還是為群眾說話"吧）、文過飾非、推諉扯皮、謊報瞞報、撒謊欺騙、作風(fēng)粗暴、言而無信、脫離群眾等失德、失信、失言行為得不到重視。導(dǎo)致對公民和黨員干部之間道德問題上的"倒掛"，一方面對公民大力提倡核心價值、進(jìn)行道德教化；另一方面，不少黨員干部自身卻是道德水準(zhǔn)低下。
因此，反腐的法治新思維，不是說執(zhí)政黨的紀(jì)律部門應(yīng)置身于反腐之外，而是在法治的原則下進(jìn)行精細(xì)化治理。職務(wù)違法和犯罪的預(yù)防和懲處，交由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家司法機(jī)關(guān)；執(zhí)政倫理、行政倫理建設(shè)與官員失德行為的懲處，則交由執(zhí)政黨的紀(jì)律部門。"黨紀(jì)嚴(yán)于國法，國法高于黨紀(jì)"，黨紀(jì)國法既統(tǒng)一，又分工，雙軌并進(jìn)。這樣，一方面可以使反腐真正實(shí)現(xiàn)制度化、定型化、常規(guī)化和法治化，使其真正能夠?qū)崿F(xiàn)純潔政府的目標(biāo)；另一方面，將職務(wù)違法犯罪與失德失信都納入到"反腐"之中，國家司法機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律部門"雙軌"并進(jìn)、分工配合，對黨員干部職務(wù)違法犯罪和失德失信行為實(shí)現(xiàn)兩手都要抓、兩手都要硬，法治與德治雙軌并重，則不僅能夠?qū)崿F(xiàn)官場的廉潔公正，而且還能夠產(chǎn)生衍生效應(yīng)，通過變仕風(fēng)而易世風(fēng)，實(shí)現(xiàn)全社會的風(fēng)清氣正，海晏河清的理想目標(biāo)。