賈康，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長、中國金融四十人論壇成員
整合不動產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力的有效舉措，對于保護(hù)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障不動產(chǎn)交易安全，夯實(shí)社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，都具有重要意義。
根據(jù)第656號國務(wù)院令，《不動產(chǎn)登記暫行條例》自2015年3月1日起施行。在國家層面不動產(chǎn)登記職責(zé)及機(jī)構(gòu)整合工作完成基礎(chǔ)上，省市縣三級整合工作已全面鋪開。條例共6章35條，對不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護(hù)等作出規(guī)定。整合不動產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力的有效舉措，對于保護(hù)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障不動產(chǎn)交易安全，夯實(shí)社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，都具有重要意義。
一、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的意義和未來
從十八屆三中全會和四中全會看，頂層規(guī)劃層面的“關(guān)鍵詞”首先是國家治理現(xiàn)代化，或稱“現(xiàn)代國家治理”，當(dāng)然連接著“現(xiàn)代市場體系”、“現(xiàn)代財(cái)政制度”——作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并連接到四中全會全面依法治國的“全面法治化”。
這幾個(gè)關(guān)鍵詞聯(lián)結(jié)在一起，落到實(shí)際生活里面，就要把中央所提出的“2020年改革要取得決定性成果”作為一個(gè)必須追求的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)。真正對我們的挑戰(zhàn)是全面改革，必須以全面改革實(shí)質(zhì)性提升國家治理現(xiàn)代化的水平。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，直接對應(yīng)這樣的治國核心理念和戰(zhàn)略層面的任務(wù)，它必須作為基礎(chǔ)條件。因?yàn)閺囊粋€(gè)現(xiàn)代國家角度來考慮，管理上的第一個(gè)前提就是必須有清晰的信息，從而為國家治理打基礎(chǔ)。
現(xiàn)在對于不動產(chǎn)登記，顯然國務(wù)院給予了前所未有的重視，幾個(gè)部門一起由國土資源部牽頭，配合做這件事，要把改革、管理、政策優(yōu)化基礎(chǔ)的支撐條件做到實(shí)處。它當(dāng)然是服務(wù)于整個(gè)中華民族的現(xiàn)代化復(fù)興，這是實(shí)實(shí)在在的必做之事。沒有一個(gè)相關(guān)信息的全景圖、真景圖，談不到在管理方面怎么樣體現(xiàn)政策優(yōu)化，因?yàn)檎卟顒e必須是有針對性的，必須是有結(jié)構(gòu)特征的。
有了信息，有了全景圖，便有可能形成比較優(yōu)化的結(jié)構(gòu)圖，貫徹全面法治化。一個(gè)現(xiàn)代國家，起點(diǎn)上必須強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的前提是產(chǎn)權(quán)登記制度。不動產(chǎn)是恒產(chǎn)，是最根本的產(chǎn)，它的產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提就是必須要有像模像樣的產(chǎn)權(quán)登記，當(dāng)然后面會跟著有一系列在這個(gè)基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的正面效應(yīng)。
現(xiàn)在媒體上的很多說法，包括專家的說法，各自強(qiáng)調(diào)之處都有道理。以產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)為原點(diǎn)形成的信息平臺上，它的正面效應(yīng)從多個(gè)角度解釋都是可能的。比如，房地產(chǎn)市場調(diào)控的優(yōu)化，顯然會得到這樣一個(gè)信息平臺的支撐，這個(gè)信息平臺無非就是決策優(yōu)化、政策優(yōu)化的技術(shù)性支撐平臺。又比如中國必須推進(jìn)的反腐，顯然也會得到它的支撐，原來情況根本就不明，現(xiàn)在有了這個(gè)信息平臺，在授權(quán)范圍之內(nèi)，暗賬都是翻明了的，當(dāng)然有這方面的功能。還有其它的，比如土地整理：前提條件是具體情況反映出來之后才能談怎么整理。這些事情上，它的正面效應(yīng)都會表現(xiàn)出來。
二、幾個(gè)突出問題的認(rèn)識與處理會得到不動產(chǎn)登記制度的直接支撐
第一，中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)這么多年，城鄉(xiāng)結(jié)合部還有不少模糊地帶，甚至形成了積重難返的小產(chǎn)權(quán)房的問題。在物業(yè)稅于十幾年前作為改革大方向下非做不可的事項(xiàng)時(shí)，啟動了六個(gè)地方、后來擴(kuò)大到十個(gè)地方的物業(yè)稅模擬空轉(zhuǎn)試點(diǎn)。模擬空轉(zhuǎn)的前提就是做登記這個(gè)事，只不過它是局部的。一個(gè)轄區(qū)之內(nèi)要做模擬空轉(zhuǎn)，所有的不動產(chǎn)登記都要到位，登記清楚并區(qū)分具體的類別——當(dāng)時(shí)分三大類：制造業(yè)、商業(yè)、住宅，把三大類所有具體的信息輸入計(jì)算機(jī)，軟件已設(shè)計(jì)好程序，按照指令自動生成物業(yè)稅稅基的評估結(jié)果。當(dāng)時(shí)做這種模擬空轉(zhuǎn)，就是要給以后的改革操作提供前面的實(shí)驗(yàn)，自然就要把包括城鄉(xiāng)結(jié)合部的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一一搞清楚。
如果是小產(chǎn)權(quán)房，已沒有退路，登記制度如果在2018年必須完成，那么2018年之前，不管北京有幾十萬套、其它城市有多少萬套的這些小產(chǎn)權(quán)房，必須有對它的具體處理方案（似乎得分類，不是統(tǒng)統(tǒng)承認(rèn)，或者統(tǒng)統(tǒng)不承認(rèn)）。這里的利益處理可以觀察一下深圳：深圳市早已經(jīng)把土地歸到國有終極產(chǎn)權(quán)的大平臺上，但是它的好幾十萬原住民實(shí)際上涉及的“小產(chǎn)權(quán)房”——非法定的產(chǎn)權(quán)房怎么處理？就是分類處理、利益框架和解決方案說清楚后，可以分期兌現(xiàn)，哪怕10年、20年逐步兌現(xiàn)都好辦。這是問題導(dǎo)向下看，一個(gè)很好的“倒逼”，中國走向現(xiàn)代社會的城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，所有的模糊產(chǎn)權(quán)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部矛盾凸顯的、似乎積重難返的問題，由此必須得到解決。
第二，現(xiàn)在社會中不可回避有灰色、黑色收入，混合在一起，大家誰也說不清整個(gè)財(cái)產(chǎn)的底賬。如果把不動產(chǎn)登記具體到千家萬戶，包括企業(yè)、自然人，所有的東西理清楚，都是依法登記、依法受到保護(hù)，不合法的自然會浮出水面、促其解決。
第三，還有老百姓關(guān)心的兩極分化，這個(gè)格局到底是什么樣子？實(shí)際上需有一個(gè)全景圖。中國在這些年的發(fā)展過程中，收入的兩極分化和差異明顯擴(kuò)大，是跟財(cái)產(chǎn)配置如影隨形的，實(shí)際上在這20多年的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程當(dāng)中，財(cái)產(chǎn)對收入的影響更大，因?yàn)椴粍赢a(chǎn)進(jìn)入急劇升值的軌道。從土地房屋看，我們房改以后的商品房，它從原來無價(jià)變有價(jià)以后，是迅速從低價(jià)向高價(jià)的演變。這正符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律。去年大半年的樓市演變，說明它又有一個(gè)階段性的調(diào)整，也就是說要進(jìn)入新常態(tài)，使前十年所表現(xiàn)的“單邊市”演化成分化的市場。正常的市場應(yīng)該有波動、應(yīng)該有分化，這是本來意義的、更健康的市場。這個(gè)過程中間，對收入和財(cái)產(chǎn)的演變我們需要有一個(gè)非常客觀、真實(shí)的信息系統(tǒng)，使相關(guān)的調(diào)控、相關(guān)的政策設(shè)計(jì)等，得到比原來更高水平的技術(shù)性支撐。
第四，跟前面說的灰色、黑色收入問題合在一起，老百姓最關(guān)心的是什么？現(xiàn)在大多認(rèn)同，官員是特殊的社會成員，他們要受到特定的約束，比如官員財(cái)產(chǎn)按道理應(yīng)該有報(bào)告制度，一定級別以上的官員財(cái)產(chǎn)應(yīng)該有公示制度。
中國正面對這樣一個(gè)歷史考驗(yàn)，怎么過這個(gè)關(guān)？現(xiàn)在終于有了一個(gè)倒逼機(jī)制：很快做不動產(chǎn)的登記，必須在每一個(gè)人的公民身份證是唯一、終生有效前提下做登記，自然相關(guān)財(cái)產(chǎn)情況只要給授權(quán)就能夠查清，它對于以后要走向現(xiàn)代國家，必須推進(jìn)官員全面的財(cái)產(chǎn)報(bào)告來說，當(dāng)然是一個(gè)支撐，這是一個(gè)不言而喻的條件。
第五，就是整個(gè)社會要走到現(xiàn)代國家治理狀態(tài)，必須帶有現(xiàn)代社會特征，必須形成現(xiàn)代意義的稅制。
市場經(jīng)濟(jì)通行的情況是，要搞市場經(jīng)濟(jì)必須搞分稅制，分稅制里少不了直接稅，直接稅里少不了住房保有環(huán)節(jié)的稅。以2016年為節(jié)點(diǎn)，中央強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅配套改革重要的和基本的事項(xiàng)要見眉目，實(shí)際上是要給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面改革取得決定性成果做鋪墊。所以加快立法，從現(xiàn)在來看應(yīng)是2015、2016兩年的事情，估計(jì)2015年很難走完，要到2016年了，我們可以觀察這個(gè)過程。
不動產(chǎn)登記，如果2016年年底之前，人大的加快立法最后走到審批通過房地產(chǎn)稅立法，使保有環(huán)節(jié)也有稅，那么2017年就是依法執(zhí)行問題，不是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的問題。實(shí)際上這都是有相互關(guān)聯(lián)關(guān)系的。從稅的角度來說，統(tǒng)一登記也會給出一個(gè)新的境界。比如現(xiàn)在要考慮房產(chǎn)稅即在住房保有環(huán)節(jié)要征的稅，我認(rèn)為中國的立法應(yīng)堅(jiān)持一個(gè)基本的思路，即不能照搬美國的普遍征收模式，必須給納稅人一個(gè)基本住房保障的扣除。假如是原來分散化由部門登記的情況，這個(gè)事情上的處理比較麻煩，而現(xiàn)在有這樣一個(gè)統(tǒng)一登記制度，全國大聯(lián)網(wǎng)以后，這件事就變成操作上很便捷的狀態(tài)。征稅時(shí)的扣除是第一套房子也好，是人均多少平方米也好，就變成可操作了。
宣傳上，我們沒有必要把登記制度一下跟某一個(gè)點(diǎn)直接相關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上對整個(gè)法治化國家的改革、發(fā)展、長治久安和可持續(xù)運(yùn)行，它的支撐意義一定是全面的。在問題導(dǎo)向下，上面說到的至少五個(gè)角度，都有正面效應(yīng)。從未來的前景來看，我們在判斷它的意義和全面支撐作用基礎(chǔ)上，當(dāng)然要肯定不動產(chǎn)登記制度是我國法規(guī)體系建設(shè)和進(jìn)步的一部分。現(xiàn)在我們稱為暫行條例，把它放在法規(guī)體系的組成部分之內(nèi)，以后也不排除若干年以后以更成熟的條文，把它上升為“不動產(chǎn)登記法”，這將是一個(gè)動態(tài)漸進(jìn)分步走的過程。未來要以這樣的法規(guī)支撐中國的常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是在經(jīng)濟(jì)“中高速”、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動的綜合概念之下，要面對和聯(lián)結(jié)2020和2050年的目標(biāo)。而我們現(xiàn)在討論不動產(chǎn)登記制度的法規(guī)，顯然也是服務(wù)于現(xiàn)代國家以后的長治久安，把它作為基本制度的組成部分。