我國規(guī)模城鎮(zhèn)化的突出缺陷，是城鎮(zhèn)化率明顯大于人口城鎮(zhèn)化率。2013年，我國的名義城鎮(zhèn)化率為53.7%，人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，低于2011年世界50%的人口城鎮(zhèn)化的平均水平。在這種情況下，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，首先要使人口城鎮(zhèn)化率達到一定水平。沒有較高的人口城鎮(zhèn)化率，何談人的城鎮(zhèn)化。
未來5—10年，加快推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉型，即以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局，即人口城鎮(zhèn)化率不低于50%。如果到2020年人口城鎮(zhèn)化率仍然低于2011年世界的平均水平，那就是不成功的城鎮(zhèn)化，也很難實現(xiàn)全面建成小康社會的發(fā)展目標。
從人口城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉型
要實現(xiàn)到2020年人口城鎮(zhèn)化率達到50%，最終實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，有兩個問題很重要：一是從城鄉(xiāng)二元的基本公共服務制度到城鄉(xiāng)一元的基本公共服務制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務對接；二是從按行政級別配置公共資源到以人口規(guī)模為基準配置公共資源，加快大中小城市公共資源配置均等化進程。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體制。十八大報告提出，到2020年總體實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。從現(xiàn)實情況看，由于公共服務制度安排不同，城市和農(nóng)村的公共服務水平和實際收入差距進一步拉大。根據(jù)中國社科院發(fā)布的2014年《社會藍皮書》，2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者相差24倍之多。2013年城鄉(xiāng)居民收入差距是3.03:1，比過去有所縮小，但是如果把公共服務的因素算進去，可能實際收入差距在4.5—5倍左右。為此，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化首先要實現(xiàn)制度上的統(tǒng)一，在此基礎上，實現(xiàn)底線水平上大致相當。這樣，人的城鎮(zhèn)化才有基本條件。
推進公共資源配置均等化。從我國現(xiàn)實情況看，公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重滯后的突出因素。當前的公共資源配置是按行政級別而非按照人口規(guī)模配置，公共財政投入傾向于行政級別高的城市，中小城市財政投入少。
如何推進公共資源在大中小城市均衡配置，使得中小城鎮(zhèn)能夠有能力、有條件吸引一部分農(nóng)民工就業(yè)居住。我提五點建議：一是根據(jù)人口規(guī)模配置公共資源；二是改革財稅體制，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點之一；三是推進行政區(qū)劃體制改革；四是推進公共資源配置的市場化改革，發(fā)揮社會資本在中小城鎮(zhèn)公共資源配置中的重要作用；五是重點改善中小城鎮(zhèn)的公共基礎設施。
讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權進城
以轉型與改革破題新型城鎮(zhèn)化，毫無疑問是和農(nóng)村土地連在一起的。農(nóng)村土地問題不破題，要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化是很困難的。
農(nóng)民土地使用權是物權，還是債權？近年來，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)村土地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權完整的物權性質(zhì)直接相關。例如：農(nóng)村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權而非物權，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；由于農(nóng)地和宅基地的物權性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城。建議盡快修改相關法律法規(guī)，賦予農(nóng)村土地使用權以物權性質(zhì)，使農(nóng)民真正從法律上享有支配土地使用權的權利。
能不能盡快從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權？十八屆三中全會《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”。土地權益是農(nóng)民最大的財產(chǎn)權，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權重在保障農(nóng)民的土地權益，從法律上把農(nóng)民土地使用權納入財產(chǎn)保護范疇。
市場應不應該在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用？這是近段時期爭論相當激烈的一個問題。我認為，農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但中央提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，目的就是讓市場在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。農(nóng)村存在的各種土地亂象，主要是土地規(guī)劃和土地用途沒有管住、管好。農(nóng)村土地制度改革很復雜，也很敏感，但不能以此為由不去主動推動，而應積極組織試點。為此建議，在嚴格規(guī)劃管制和用途管制的前提下，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。
農(nóng)村土地市場化改革的基本目標是不是實現(xiàn)城市用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場的統(tǒng)一？為什么城市居民房子有產(chǎn)權證，可以買賣、抵押，而農(nóng)民祖祖輩輩留下的房子卻沒有房產(chǎn)證，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是國有，農(nóng)村的土地是集體所有，但二者所具有的法律內(nèi)涵卻相差很大，核心仍是城鄉(xiāng)二元分割。按照十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的要求，應當盡快出臺具體的實施方案，以嚴格規(guī)劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)“同地同權、同地同價、同地同市場”，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。
關鍵是不是相信農(nóng)民。在農(nóng)村土地資源配置的市場化改革中，關鍵是相信農(nóng)民。只要把土地使用權作為物權交給農(nóng)民，農(nóng)民就會有自覺的行動，會有中長期的行動，而不會輕易放棄土地。
最后，綜合概括為三句話：一是以規(guī)模擴張為主要特點的城鎮(zhèn)化道路難以為繼，要以公平可持續(xù)發(fā)展為基本目標來推進新型城鎮(zhèn)化。二是人口城鎮(zhèn)化是發(fā)展轉型的最大紅利。未來5—10年，以人口城鎮(zhèn)化為支撐，推進轉型與改革，充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力，推動經(jīng)濟結構轉型升級，形成我國轉型發(fā)展的突出優(yōu)勢和主要動力，并由此支撐7%左右的中速增長。三是推進人口城鎮(zhèn)化的轉型與改革，關鍵在打破城鄉(xiāng)二元制度結構，建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制。
摘自《國家命運：中國未來經(jīng)濟轉型與改革發(fā)展》（中央編譯出版社2015年2月版），摘選時有改動。