趙可金：經略周邊為“一帶一路”開路

趙可金 清華大學當代國際關系研究院副教授? 察哈爾學會高級研究員

“一帶一路”倡議涉及沿線60多個國家，絕大多數國家地處中國周邊地區(qū)，包括東北亞、東南亞、南亞、中亞、中東、歐亞等地區(qū)的國家，如何與這些國家處理好關系，成為決定“一帶一路”成敗的首要任務。2013年10月24日至25日，中央周邊外交工作座談會在北京召開，確定了經略周邊的戰(zhàn)略和親、誠、惠、容的理念，強調更加奮發(fā)有為地推進周邊外交，強調以誠待鄰、以利惠鄰，多向發(fā)展中國家提供力所能及的幫助，建設周邊命運共同體。在中國新一輪經略周邊的外交努力中，越來越強調爭取更多朋友，從片面強調外交服務發(fā)展向服務發(fā)展和依靠發(fā)展并重，在強調中國與周邊國家利益共同點和交匯點的同時，將突出推動建設互聯互通基礎上的高質量自由貿易區(qū)，發(fā)展形式多樣的戰(zhàn)略伙伴關系，不斷夯實周邊戰(zhàn)略基礎。

“一帶一路”倡議的提出，為經略周邊提供了目標和抓手。在當前和今后較長一段時期內，周邊外交所必須緊緊圍繞的主題就是推動“一帶一路”建設，與周邊國家的關系也都要在這一頂層設計的框架內考慮，通過創(chuàng)造性的努力，扎實推進“一帶一路”建設進程，實現沿線國家人民相知相交，和平友好。

一、“一帶一路”重在經略周邊

有道是，良好的開端是成功的一半。“一帶一路”能否取得成功，關建在于是否能夠獲得周邊國家的積極響應。如果“一帶一路”倡議不能順利走出周邊，就無法實現聯通世界的夢想。目前，在中國周邊地區(qū)，受各種復雜因素的制約，總體形勢是樹欲靜而風不止。自冷戰(zhàn)結束以來一直動蕩不定的重大國際熱點地區(qū)，大多集中在中國周邊地區(qū)，包括東北亞的朝鮮半島核問題、東亞地區(qū)的釣魚島爭端和東海油氣田爭端、南中國海島嶼爭端、南亞的印巴克什米爾爭端以及中亞的阿富汗問題、基地組織問題、伊朗核問題、伊拉克問題、敘利亞問題、烏克蘭問題等。顯然，如此盤根錯節(jié)的國際矛盾和爭端，已經超出了任何一個國家單獨解決的能力。美國自冷戰(zhàn)結束以來所采取的種種努力，包括阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭和眾多反恐特別行動，不僅未能從根本上緩和地區(qū)局勢，反而起到了激化矛盾和擴大事態(tài)的反作用，使得地區(qū)局勢更加動蕩不安，恐怖主義、族群沖突、教派恩怨、海盜勢力等像打開了“潘多拉魔盒”，紛紛魚貫而出，使得原本就動蕩不安的地區(qū)形勢變得更加變化莫測。

正是在這樣復雜的形勢下，中國提出了“一帶一路”的倡議，希望能夠找到走出地區(qū)沖突對抗的一條互尊互信之路，一條合作共贏之路，一條文明互鑒之路，實現“一帶一路”沿線國家發(fā)展與全球發(fā)展的共同繁榮。千里之行，始于足下。無論是陸地上的絲綢之路經濟帶，還是海洋上的21世紀海上絲綢之路，首先面對的是復雜的周邊局勢。無論是從陸地上來講，還是從海洋上來講，要實現歐洲經濟圈和亞太經濟圈的對接，不僅必須要跨越高山峻嶺、沙漠戈壁等惡劣自然環(huán)境的阻擋，更要跨越大國矛盾交織和恐怖主義盤根錯節(jié)的熱點地區(qū)，這需要超強的智慧、龐大的資源和無與倫比的能力才有可能。近年來，黃海、東海和南中國海復雜的局勢動蕩，緬甸、泰國、巴基斯坦等國內復雜的社會矛盾，以及域外國家的意圖不明的強行介入，讓人們不禁對地區(qū)秩序產生深深的憂慮，為“一帶一路”的未來捏一把汗。

從中國周邊地區(qū)戰(zhàn)略格局來看，自冷戰(zhàn)結束以來，中國周邊地區(qū)在地緣征戰(zhàn)略上一直伴隨著海權力量和陸權力量的紛爭，伴隨著大國與小國的復雜博弈。從地理方位來看，周邊地區(qū)是歐亞大陸和太平洋交錯的緩沖地帶，事關海陸力量博弈態(tài)勢，戰(zhàn)略地位十分重要，歷來是兵家必爭之地。中國處于海權和路權的結合部，生存在海權和路權的夾縫地帶，受到海陸權力結構的決定性影響。中國周邊地區(qū)事關全球戰(zhàn)略平衡，無論是海權力量還是陸權力量，哪一方在中國周邊地區(qū)贏得主動權，就可能會在全球戰(zhàn)略博弈中贏得優(yōu)勢。對中國而言，只有沖出亞洲，才能走向世界，而要沖出亞洲，就不得不面臨來自全球陸海戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場，這就是中國經略周邊的艱難所在。同時，周邊地區(qū)也無法回避來自大國博弈的地緣戰(zhàn)略。從自然環(huán)境來看，周邊地區(qū)是一個十分脆弱的地緣政治區(qū)域，背靠歐亞大陸腹地，山脈、戈壁、沙漠、草原等地形復雜，海峽、島嶼、半島、群島、港灣眾多，犬牙交錯，臺風、海嘯、地震、洪水等變化莫測。隨著冷戰(zhàn)的終結和全球化的發(fā)展，制約中國周邊地區(qū)的兩極格局和意識形態(tài)對峙高壓解體，中國周邊地緣政治形勢發(fā)生了質的變化，中國周邊地緣政治發(fā)生了結構性破壞，地區(qū)地緣政治進入了構建新結構的尋求平衡期，整個過程充滿了不確定性。進入新世紀以來，美國實行亞洲戰(zhàn)略再平衡，一時間掀起了滔滔巨浪，所有國家都無法逃脫“池魚之災”。由于面臨來自內外戰(zhàn)略壓力迅速上升，周邊地區(qū)對中國對外戰(zhàn)略的重要性進一步提升，經略周邊成為中國戰(zhàn)略的重心，決定著中國和平發(fā)展道路的成敗。

面對各種可以預料和難以預料的風險和挑戰(zhàn)，后退絕對是無路可走，惟一可行的選擇只能是直面矛盾和爭端，以“逢山開路、遇水搭橋”的勇氣和氣魄，以立體、多元、跨越時空的視角觀察和思考周邊問題，確立經略周邊的戰(zhàn)略理路，通過釋放地緣戰(zhàn)略和周邊外交的智慧，扎實推進周邊外交工作，為“一帶一路”開路搭橋。當然，必須強調指出的是，中國強調經略周邊，并非重蹈近代以來西方殖民者和霸權主義者的覆轍，既不是重新劃分勢力范圍，也不是建立謀求地區(qū)霸權，而是尋求與沿線國家建立人類命運共同體，以目標協調和政策溝通為主，不可以追求一致性，可高度靈活，富有彈性，是多元開放的合作進程。從這個意義上來說，“一帶一路”所要求的經略周邊，是一種開放性的區(qū)域主義思維，并不著眼于構建一種有著明確權利義務關系的聯盟體系、地區(qū)組織和國際制度，而是重在匯集各方合作預期，通過互利共贏的有效合作，逐步建立起一種機動靈活的緊密合作伙伴關系，這才是“一帶一路”的地緣精神所在，也是“一帶一路”之所以有前途的一個原因。

二、經略周邊強調為“一帶一路”開路

“一帶一路”所要求的經略周邊并非是建立地區(qū)霸權和謀求勢力范圍的經略周邊，而是推動“一帶一路”沿線國家相互合作和共同發(fā)展的經略周邊。謀求地區(qū)霸權和經略勢力范圍有一個共同點，那就是片面強調某一強國單方面的國家利益，僅僅關注地區(qū)主導國家自身的現代化發(fā)展，奉行勝者全拿、贏者通吃的邏輯，如此構建起來的地緣戰(zhàn)略必然帶有強烈的侵略擴張和強權政治色彩。新時期，中國強調的經略周邊是一種謀求沿線國家的共同利益，通過提供惠及各方利益的公共產品，實現域內國家與域外國家的共同發(fā)展，在本質上是一種謀求實現共同現代化的創(chuàng)新之路。

在經略周邊的戰(zhàn)略棋局中，從“一帶一路”倡議的發(fā)展需要和地緣戰(zhàn)略全局出發(fā)，經略周邊首要的是處理好與周邊不同類型國家之間的關系，夯實周邊戰(zhàn)略穩(wěn)定框架，為“一帶一路”提供一個良好的國際環(huán)境和地區(qū)環(huán)境。

一是運籌大國外交。

在“一帶一路”的總體布局中，大國外交居于舉足輕重的戰(zhàn)略地位，只要大國外交實現了突破，“一帶一路”就有了可靠的保證。在陸地上，絲綢之路經濟帶能否取得成功，首要的是取決于中國與俄國和歐盟大國之間的外交關系。作為地處橫跨歐亞兩大洲的國家，俄羅斯是“一帶一路”的關鍵棋手，如果沒有俄羅斯的支持，絲綢之路經濟帶尤其是經過蒙古和俄羅斯通往歐洲的北線和經過中亞和俄羅斯抵達歐洲的中線就難以獲得成功，保持中俄關系高水平運行，是“一帶一路”倡議的優(yōu)先發(fā)展方向。

同時，歐盟中的德國、意大利、法國以及僻居英倫三島的英國是絲綢之路經濟帶的西方引擎，如果歐洲大國對“一帶一路”反應不積極，即使實現了“一帶一路”的貫通，也難以維持，因為沒有歐洲經濟圈的加盟，“一帶一路”就失去了互利共贏的基礎，故而深化中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系也是“一帶一路”外交的重要一環(huán)。

再次，作為當今世界唯一超級大國的美國及其盟國體系，影響力遍及全球，尤其是在海洋事務中擁有著主導地位，決定著21世紀海上絲綢之路的未來。近一段時期以來，美國在南中國海島礁建設上頻頻出手，攪動了地區(qū)時態(tài)緊張，也表明美國及其亞太盟國掌握著在海洋事務上的主動權，穩(wěn)定與美國及其盟國的關系，也是“一帶一路”倡議的內在要求。

此外，印度地處印度洋沿岸，扼守著印度洋的咽喉地帶，戰(zhàn)略地位極其重要，且在南亞地區(qū)沒有與之抗衡的地區(qū)國家，要想保持“一帶一路”建設的順利，也必須鞏固和加強中印戰(zhàn)略合作伙伴關系，在地區(qū)和國際事務上加強合作，深化合作基礎。

二是提升支點外交。

“一帶一路”是一條溝通歐亞非的經濟大通道，涵蓋了沿線眾多國家。盡管這一經濟大通道強調和平合作和互利共贏，這就意味著沿線每一個國家都不可缺少，也不可忽視，必須歡迎一切愿意參與的國家積極參與“一帶一路”倡議，攜手推動更大范圍、更高水平、更深層次的大開放、大交流和大融合。然而，受到種種復雜因素的制約，“一帶一路”沿線國家的步伐也并不完全一致，需要通過開展支點外交，瞄準一切攸關地區(qū)發(fā)展全局的重點國家，集中精力突破一點，盤活一片，形成“一帶一路”星火燎原的發(fā)展態(tài)勢。

在東北亞地區(qū)，在過去10多年內，中國以朝鮮半島核問題為支點，希望能夠以六方會談為突破口，構建和平穩(wěn)定的東北亞國際安全機制。然而，最終六方會談因各方立場差異極大而擱淺。近年來，中國戰(zhàn)略支點逐漸從朝鮮轉向韓國，通過推動中韓戰(zhàn)略合作伙伴關系，從經濟合作擴展到地區(qū)和平發(fā)展，從攜手振興亞洲到共促世界繁榮，以韓國加入亞洲基礎設施投資銀行、中韓簽訂自由貿易區(qū)以及對“一帶一路”表現出極大興趣為標志，中國對韓國的支點外交取得了重大進展。中韓關系的拉近，可能撬動東北亞“一帶一路”實現突破。

在東南亞地區(qū)，中國此前強調與東盟國家整體加強合作，共建中國-東盟自由貿易區(qū)，中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系保持健康穩(wěn)定發(fā)展勢頭，日益成為促進地區(qū)和平穩(wěn)定與發(fā)展繁榮的重要支柱。然而，隨著美國亞太戰(zhàn)略再平衡的推進，菲律賓、越南、緬甸、泰國等局勢復雜變化，一些國家甚至通過炒作南海問題，挑撥中國和東盟的關系，似要搞成“亂花漸欲迷人眼”，中國-東盟的合作也深受影響。對此，中國也在著力加強與東南亞支點國家的戰(zhàn)略合作，特別是中緬、中泰全面戰(zhàn)略伙伴關系發(fā)展迅速，中國在鞏固與緬泰政府外交的同時，也與反對派領導人保持聯系，比如先后邀請?zhí)﹪翱偫碛⒗⒕挼榉磳h領導領袖昂山素季訪華，緬泰兩國在中國東南亞外交中的支點角色日益清晰。不管當地政局發(fā)生什么變化，中國都會牢牢把握雙邊關系的大局，穩(wěn)定雙邊戰(zhàn)略伙伴關系的基礎，為推進“一帶一路”建設提供強有力的政治保證。

在南亞地區(qū)，中國近年來在推進以更加緊密的發(fā)展伙伴、引領增長的合作伙伴和戰(zhàn)略協作的全球伙伴為主要內容的中印戰(zhàn)略合作伙伴關系基礎上，切實加強同巴基斯坦的全天候戰(zhàn)略伙伴關系和同斯里蘭卡的戰(zhàn)略合作伙伴關系，并推進孟中印緬經濟走廊和中巴經濟走廊建設，尤其是前不久習近平主席訪問巴基斯坦期間，中巴簽訂價值460億美元的基礎設施投資計劃,這將是歷史上中國在海外最大的單筆投資。隨著一些關鍵項目、關鍵節(jié)點和關鍵工程的落實，巴基斯坦和斯里蘭卡在南亞地區(qū)的戰(zhàn)略支點地位也將會得到進一步加強。

在中亞地區(qū)，中國強調以上海合作組織為平臺，推動地區(qū)各國的戰(zhàn)略互信和務實合作。近年來，中國著力加強了與哈薩克斯坦的全面戰(zhàn)略伙伴關系，并明確提出了共建絲綢之路經濟帶和推動與歐亞經濟聯盟對接，隨著這一切項目的推進，哈薩克斯坦的戰(zhàn)略支點地位也會得到進一步加強。

三是鞏固樞紐外交。

在運籌好大國外交和提升支點外交的同時，中國需要不斷鞏固和加強同樞紐國家的外交關系。在“一帶一路”所經之地，都是不可缺少的重要外交對象，尤其是一些和地處中國與地區(qū)和全球互聯互通戰(zhàn)略要道地區(qū)的國家，比如蒙古、巴基斯坦、新加坡、馬爾代夫等國，隨著中國與世界各地聯系的日益密切，它們在“一帶一路”中的人員流、物資流、信息流等跨國互動中的樞紐地位越來越重要。因此，中國需要大力加強同這些樞紐國家的外交關系，為“一帶一路”發(fā)展解決瓶頸問題，緩解交通壓力，承載起一個規(guī)模更大、更為密集的經濟大通道。

三、構建周邊命運共同體

經略周邊不僅要重視搞好周邊外交，特別是處理與全球大國、地區(qū)強國和其他眾多類型國家的關系，也要求妥善處理好與各種非國家行為體的關系，致力于構建周邊命運共同體。具體來說，未來五至十年中國周邊戰(zhàn)略將沿著四個維度向前發(fā)展。

一是打造周邊和平發(fā)展區(qū)，著力維護區(qū)域穩(wěn)定大局。

維護周邊和平穩(wěn)定，事關“一帶一路”建設的大局，也是中國周邊外交的重要目標。面對中國與一些國家存在的爭端和發(fā)生的摩擦，中國周邊外交要從維護區(qū)域穩(wěn)定大局的高度，致力于通過對話與協商解決問題，反對任何一方在周邊地區(qū)的挑釁言行，不允許在中國的家門口生事，更不能為一己之私把一個地區(qū)乃至整個世界搞亂。

要堅持和平發(fā)展的方針，以發(fā)展求和平，以合作求和平，以共贏求和平的方向，與有關各方共謀和平發(fā)展之路，搭建合作共贏的平臺。不管局勢發(fā)生如何變化，都應該牢牢把握維護地區(qū)和平穩(wěn)定大局。特別是牢牢把握地區(qū)共同利益，不斷擴大彼此利益交匯點，不失時機地搭建和平發(fā)展的大舞臺，構建維護和平發(fā)展的合作機制，打造周邊和平發(fā)展區(qū)。

要本著相互尊重，互諒互讓的原則，致力于推動通過對話協商與和平談判妥善解決矛盾和分歧，維護相互關系和平發(fā)展大局。在全球化和信息化時代，各國人員流、物資流、信息流等跨境流動頻繁，難免發(fā)生摩擦，加之周邊地區(qū)熱點問題很多，歷史恩怨盤根錯節(jié)，各種爭端錯綜復雜，要增強耐心，表達誠心，推動建立地區(qū)和平對話機制、地區(qū)安全機制和危機管理機制，防止爭端沖突升級，局勢惡化時空。

二是打造周邊地緣經濟圈，著力深化區(qū)域互利共贏。

強勁的經濟和社會發(fā)展勢頭，是推動“一帶一路”建設的優(yōu)勢資源。在今后較長一段時期內，中國周邊外交將在加快國內經濟體制改革的基礎上，統籌國內發(fā)展與對外開放，打造周邊地緣經濟圈，形成橫貫東中西、聯結南北方的對外經濟走廊。

加快推進以周邊地區(qū)為基礎的“自由貿易區(qū)”戰(zhàn)略，加快建立中國上海自由貿易試驗區(qū)、廣東自由貿易區(qū)、天津自由貿易區(qū)等自貿試驗區(qū)，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿易園（港）區(qū)，統籌經濟、貿易、科技、金融等方面資源，深化與周邊國家在貿易、投資領域的合作空間，構建區(qū)域經濟一體化新格局。

加快推進基礎設施互聯互通基礎上的“周邊經濟大通道”計劃，努力建設“絲綢之路經濟帶”、“21世紀海上絲綢之路”、“中印緬孟經濟走廊”、“中巴經濟走廊”，籌建亞洲基礎設施投資銀行，完善區(qū)域金融安全網絡，與周邊國家一道建立全方位的開放新格局。

加快推進體制機制改革創(chuàng)新基礎上的邊境經濟特區(qū)計劃，鼓勵邊境地帶建設若干類似于深圳的特區(qū)城市，加快沿邊開放步伐，深化沿邊省區(qū)同周邊國家的互利合作，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策，推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，通過其強大的經濟輻射力，牽引與周邊國家的分區(qū)合作。

三是打造周邊共同安全圈，著力推進區(qū)域安全合作。

維護和鞏固和平穩(wěn)定的周邊安全環(huán)境，是中國和平發(fā)展的內在需要。回應一些周邊國家對中國提供安全保證的要求，中國要在正確義利觀指導下，堅持堅持互信、互利、平等、協作的新安全觀，睦鄰友好，守望相助，統籌國內安全和國際安全，推進同周邊國家的安全合作，積極提供區(qū)域安全公共產品，打造周邊共同安全圈。

倡導全面安全理念。中國要重視發(fā)揮勸談促合角色，在謀求朝鮮半島局勢緩和、推進領土爭端和解、加強中外軍事交流等問題上，積極謀求與周邊國家在傳統安全領域中的合作。中國要更加重視承擔積極有為的大國責任，在聯合搜救演練、聯合巡邏執(zhí)法、聯合維和護航、聯合打擊“三種勢力”等方面，大力推進非傳統安全領域中的跨國合作，夯實區(qū)域全面安全的基礎。

倡導共同安全理念。中國要不僅強調維護本國的國家安全，更強調周邊地區(qū)其他國家的安全，特別是推進和完善朝鮮半島六方會談、南中國海問題談判、上海合作組織等區(qū)域安全框架，更加突出由直接當事方通過協商和談判解決，謀求有關各方的共同安全。

倡導合作安全理念。中國要大力推進同周邊國家的安全合作，推進雙邊軍隊、執(zhí)法、司法、監(jiān)管、地方等各個領域的專業(yè)合作和各個層次的對口合作，探索雙邊安全合作的新渠道和新機制。在此基礎上，中國也將主動參與區(qū)域和次區(qū)域安全合作，深化有關合作機制，增進戰(zhàn)略互信。

倡導可持續(xù)安全理念。中國要大力加強與周邊國家的發(fā)展合作，將經濟發(fā)展的勢頭與維護安全的努力結合起來，推動命運共同體建設。要聚焦發(fā)展主題，積極改善民生，縮小貧富差距，不斷夯實安全的根基。要推動共同發(fā)展和區(qū)域一體化進程，努力形成區(qū)域經濟合作和安全合作良性互動、齊頭并進的大好局面，以可持續(xù)發(fā)展促進可持續(xù)安全。

四是打造周邊命運共同體，著力推進區(qū)域人文交流。

國之交在于民相親。鞏固和擴大同周邊國家的人文交流，關系到中國周邊戰(zhàn)略長遠發(fā)展的社會和民意基礎。今后，中國周邊外交將強調打造周邊命運共同體，著力加強對周邊國家的宣傳工作、公共外交、民間外交、人文交流，深入開展旅游、科教、地方合作等友好交往，廣交朋友，廣結善緣。

要大力開展對周邊國家的宣傳工作和公共外交，介紹好我國的內外方針政策，講好中國故事，傳播好中國聲音。要推進中國與周邊國家的文化交流，充分鼓勵大學、智庫、宗教、文化、文學、藝術等領域的團體加強交流，特別是在目前孔子學院、中國文化中心、東亞思想庫網絡、宗教學論壇、體育盛會、影展和各種文化藝術節(jié)等平臺基礎上，以亞洲精神為統攝，鼓勵多宗教、多民族、多文化之間的對話，為文化理解和融合創(chuàng)造條件。要大力加強民間外交，要鼓勵中國企業(yè)、媒體、非政府組織和公民網絡拓展海外聯系，并加強組織協調，加強規(guī)范管理，使之健康有序地參與外交。要突破“官民分離”、“內外有別”的外交思維，探索“官民結合”、“亦官亦民”的民間外交新平臺，特別是發(fā)揮人民政協亦官亦民的優(yōu)勢，將財經、文化、宗教、華僑、國際友好等各屆別的人民組織起來，建立和健全外交外圍組織體系，建立各種形式的協會、基金會、委員會，營造官民聯動的大舞臺。

總之，要通過經略周邊，為“一帶一路”充當開路先鋒，通過推動互聯互通和合作共贏，把實現中華民族偉大復興的中國夢同周邊各國人民過上美好生活的愿望、同地區(qū)發(fā)展前景對接起來，讓命運共同體意識在周邊國家落地生根，開辟中國周邊外交的美好未來，使中國發(fā)展更好惠及周邊國家。這不僅符合中國和平發(fā)展的需要，也符合周邊國家和整個國際社會的共同利益。