王鵬 清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院助理研究員
2015年初中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫建設(shè)的意見》，隨后中國(guó)特色新型智庫建設(shè)熱潮掀起，形勢(shì)喜人。然而問題仍然存在，譬如，如何在確保黨對(duì)智庫的有效管理與保持智庫的獨(dú)立性之間保持某種平衡和張力。這是一個(gè)關(guān)乎我國(guó)智庫建設(shè)方向與水平的戰(zhàn)略性問題，亟待解決。因?yàn)榍罢呤巧婕埃ü俜郊鞍牍俜剑┲菐臁靶帐裁础钡牧?chǎng)、路線問題，而后者則直接影響智庫建設(shè)的質(zhì)量水平與實(shí)際效用，涉及其風(fēng)格特點(diǎn)、運(yùn)作方式、人才建設(shè)、政策保障、投入產(chǎn)出、激勵(lì)機(jī)制、對(duì)外合作、輿論塑造、國(guó)際信譽(yù)等方方面面。
一、當(dāng)前我國(guó)智庫在“獨(dú)立性”方面面臨什么問題？
首先，傳統(tǒng)的官方或半官方智庫難以滿足我國(guó)日益增長(zhǎng)的收集信息、整合資源、咨詢問政、公共外交等需求。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前我國(guó)有超過2000千家政策研究機(jī)構(gòu)，35000名全職研究人員和27萬工作人員；其中逾九成由政府資助。2013年我國(guó)開始號(hào)召建設(shè)“中國(guó)特色”智庫，并將其列為戰(zhàn)略重點(diǎn)。兩年后，或許出于對(duì)現(xiàn)有智庫預(yù)測(cè)能力弱、國(guó)際地位較低、無力推動(dòng)中國(guó)理念走向世界的不滿，政府加大了政策力度，提出要建設(shè)50至100家有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“高端智庫”。然而，盡管有最高層的重視和支持，我國(guó)智庫實(shí)際發(fā)展水平離國(guó)家和人民的期望仍有較大差距。
其次，新興民間智庫看上去較為“獨(dú)立”，但其研究水準(zhǔn)、管理質(zhì)量參差不齊；部分民間智庫政治立場(chǎng)可疑。學(xué)者朱旭峰把中國(guó)特色智庫的特點(diǎn)定義成“多元性”：“既有當(dāng)年遺留下來的蘇聯(lián)模式智庫（由政府創(chuàng)辦、管理），也有非常新的完全獨(dú)立于政府的注冊(cè)成企業(yè)的智庫，這類機(jī)構(gòu)在美國(guó)也沒有。”近年來，隨著國(guó)家對(duì)智庫產(chǎn)業(yè)的扶持，以及社會(huì)捐贈(zèng)資助的增加，大量民間智庫涌現(xiàn)，但其質(zhì)量良莠不齊。同時(shí)一些民間智庫所宣揚(yáng)的主張與黨和國(guó)家的既定方針完全背離，其資金來源也模糊不清，政治立場(chǎng)較為可疑。
再次，對(duì)傳統(tǒng)官方或半官方智庫“不獨(dú)立”的批評(píng)與“黨管智庫”的政治原則相背離。在有關(guān)現(xiàn)有智庫及其管理體制為何“不給力”的討論中，有一種流行的觀點(diǎn)：政府當(dāng)局對(duì)智庫在課題選擇、理論建設(shè)、人事管理、經(jīng)費(fèi)支持等各個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格限制，使智庫缺乏獨(dú)立性，因而不能像他們的西方（主要是美國(guó)）同行那樣產(chǎn)生優(yōu)秀的成果和全球性的影響力。該說是否正確姑且不論，但顯然與“黨管智庫”的政治原則相背離。若依此說全盤放棄黨對(duì)（官方）智庫的管理，那么智庫就有可能蛻變甚至走上“改旗易幟的邪路”；而如果徹底否定此說，則有繼續(xù)走“封閉僵化的老路”的危險(xiǎn)。如何解決這一矛盾是問題的關(guān)鍵。
二、外國(guó)智庫如何處理其“獨(dú)立性”問題？
常言道“它山之石可以攻玉”。那么，外國(guó)智庫在“獨(dú)立性”問題上是如何處理的？對(duì)我國(guó)智庫建設(shè)又有何啟示？下文試以美、英、德三國(guó)為例進(jìn)行比較分析。
先說美國(guó)，其頂級(jí)智庫通常標(biāo)榜絕對(duì)的獨(dú)立自主、價(jià)值中立、公正客觀，不受財(cái)閥、黨派和意識(shí)形態(tài)影響，只代表公共利益，但實(shí)際難以做到。
美國(guó)智庫強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立性”，目的有三：一是為獲取民眾信任而需要做出與政府、企業(yè)保持一定距離的姿態(tài)；二是為體現(xiàn)其研究成果的客觀性、科學(xué)性；三是根據(jù)美國(guó)稅法，智庫為獲得免稅資格，必須保持其非政府組織（NGO）的身份，因而也就需要和游說等政治性活動(dòng)保持一定距離。
但實(shí)際上美國(guó)智庫既無法做到獨(dú)立，也不可能中立。
首先，從作為其內(nèi)部治理機(jī)制核心的董事會(huì)構(gòu)成來看，廣泛存在的“董事連鎖”現(xiàn)象使智庫“獨(dú)立”幾無可能，只能成為精英階層表達(dá)政治訴求的工具。大財(cái)團(tuán)負(fù)責(zé)人、大企業(yè)主往往在多個(gè)智庫中身兼數(shù)職。對(duì)他們而言，智庫是接觸離任政府官員和未來政府官員的最佳媒介；使用智庫進(jìn)行利益?zhèn)鬟f既合法又隱蔽。他們利用智庫促成有利于己的國(guó)家政策，然后將社會(huì)資本轉(zhuǎn)換成擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)資本再生產(chǎn)的催化劑，同時(shí)使經(jīng)濟(jì)資本向符號(hào)資本和社會(huì)資本合法轉(zhuǎn)換。
其次，美式智庫易被利益集團(tuán)所俘獲。最典型的就是由軍隊(duì)、軍工企業(yè)、部分議員/政客，以及國(guó)防科技研究機(jī)構(gòu)/智庫所組成的“軍事-工業(yè)-科學(xué)復(fù)合體”。該復(fù)合體涵蓋了從巨額國(guó)防開支中相互受益的四大主體——軍、官、商、學(xué)，遂形成強(qiáng)大的利益集團(tuán)，人民大眾無法撼動(dòng)。
再次，智庫因接受外國(guó)捐贈(zèng)而成為“在華盛頓代表他國(guó)”的游說工具，從而損害國(guó)家利益。《紐約時(shí)報(bào)》2014年9月17日發(fā)表記者李普頓（Eric Lipton）的調(diào)查報(bào)告，追蹤包括布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略和國(guó)際研究中心等在內(nèi)的28家智庫捐款，發(fā)現(xiàn)其中9200萬美元的捐款來自64個(gè)外國(guó)政府。訪談?dòng)涗浐蛿?shù)據(jù)表明，這些來自挪威、卡塔爾等國(guó)的捐款推動(dòng)智庫發(fā)揮作用，使美國(guó)政府做出有益于這些國(guó)家的政策。
再看英國(guó)，其智庫“黨性”強(qiáng)，多由政黨出資設(shè)立并運(yùn)營(yíng)。該國(guó)智庫大部分都有“黨性”，即，不是依附于保守黨就是依附于工黨。雖與美國(guó)同為兩黨制，但英國(guó)智庫的黨派界限則更明顯，有很多機(jī)構(gòu)就是那些政黨成立、運(yùn)營(yíng)的。
最后看德國(guó)，幾乎所有德國(guó)智庫的經(jīng)費(fèi)都依賴于政府撥款。在“獨(dú)立性”問題上，德國(guó)與美國(guó)的認(rèn)識(shí)恰恰相反。美國(guó)認(rèn)為遠(yuǎn)離政府是智庫保持獨(dú)立性的基本前提，而德國(guó)則認(rèn)為“只接受政府資助”是保持智庫獨(dú)立性的必要前提，否則智庫就會(huì)淪為企業(yè)和利益集團(tuán)的工具。因此相對(duì)美國(guó)而言，德國(guó)八到九成的智庫都依靠政府經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)。和英國(guó)類似，德國(guó)也有“政黨智庫”，或稱“政黨基金會(huì)”，但其經(jīng)費(fèi)來源不是政黨，而是國(guó)家財(cái)政。譬如，德國(guó)現(xiàn)任總理墨克爾所在的基督教民主聯(lián)盟就以“阿登納基金會(huì)”為其政黨智庫。
三、我國(guó)智庫應(yīng)該如何平衡“黨管”原則與“獨(dú)立性”？
通過分析中國(guó)智庫的現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)比美、英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家智庫體系，我們不難發(fā)現(xiàn)，在財(cái)務(wù)、人事等方面是否“獨(dú)立”于政府與智庫能否客觀、中立地從事研究并無必然關(guān)聯(lián)。
因此，首先，我們有必要從根本認(rèn)識(shí)上破除對(duì)美國(guó)智庫模式的迷信，以及對(duì)所謂“中立”、“獨(dú)立”原則的盲從。須知，獨(dú)立≠正確，不獨(dú)立≠一定有偏見。“黨管國(guó)有”的智庫一樣可以做到客觀公正、資政為民。我們不要“以出身論英雄”，而是根據(jù)智庫實(shí)際的研究質(zhì)量、建議效果評(píng)價(jià)其水平并給予相應(yīng)激勵(lì)。
其次，我們宜堅(jiān)持“實(shí)事求是”和“研究無禁區(qū)，宣傳有紀(jì)律”的原則并建立制度加以保障。“實(shí)事求是”是我黨取得革命勝利的法寶，也同樣是我國(guó)智庫為政府建言獻(xiàn)策、對(duì)社會(huì)形塑輿情時(shí)所應(yīng)遵循的根本原則。但同時(shí)我們也注意到，鑒于智庫（尤其是官方或半官方性質(zhì)的高端智庫）觀點(diǎn)、主張對(duì)國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)具有較大影響力，那么他們?cè)趯?duì)國(guó)外內(nèi)媒體、公眾公布研究報(bào)告時(shí)，需要接受有關(guān)黨政部門的調(diào)控和管理，正所謂“研究無禁區(qū)，宣傳有紀(jì)律”。
具體地，宜建立“內(nèi)部批評(píng)免責(zé)制”來保護(hù)在內(nèi)部報(bào)告中說真話、道實(shí)情的個(gè)人和智庫組織。即，無論智庫的批評(píng)多么嚴(yán)厲、所言困難如何嚴(yán)峻，只要其所指事實(shí)確實(shí)存在，其政策建議言之有據(jù)，那么閱讀報(bào)告的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都不宜對(duì)其加以處分。這樣可以防止“報(bào)喜不報(bào)憂”的錯(cuò)誤傾向，譬如此次兩會(huì)期間暴露出的“重要信息報(bào)告不真實(shí)”問題，確保政情暢通、無所蒙蔽，使領(lǐng)導(dǎo)在掌握全部重要且真實(shí)信息的前提下科學(xué)決策，從而在根本上提高我黨的執(zhí)政水平。
同時(shí)宜建立“謊報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)政情的事后追懲制度”，嚴(yán)懲在黨政內(nèi)部報(bào)告中不做實(shí)際調(diào)研、唱高調(diào)、一位迎合領(lǐng)導(dǎo)、遮掩問題、拔高成績(jī)、不負(fù)責(zé)任提虛假建議的個(gè)人和組織。可責(zé)成秘書班子核實(shí)上報(bào)過來的形勢(shì)報(bào)告、政策建議并備案；對(duì)重大問題，不妨派遣專人明察暗訪加以核實(shí)；事后進(jìn)行建言反饋和比照，對(duì)那些堅(jiān)持實(shí)事求是原則、扎實(shí)調(diào)研、中肯建言的智庫予以公開表彰；反之則追究責(zé)任。
另外，對(duì)于一些暫時(shí)偏離黨的路線或者太過超前于黨的決策的研究報(bào)告，一方面不妨鼓勵(lì)其以機(jī)密內(nèi)參的形式向上傳達(dá)，但同時(shí)又需要以法律手段與撰寫報(bào)告的個(gè)人或智庫組織簽署合同，嚴(yán)禁其擅自將研究成果、政策建議向外界公布，以免引起公眾及國(guó)內(nèi)外輿論不必要的猜疑或誤解。
在當(dāng)下中國(guó)日益多元化的社會(huì)中，鼓勵(lì)智庫多元化也是同樣必要。我們需要在進(jìn)一步強(qiáng)化官方智庫研究實(shí)力的同時(shí)，允許非官方民間智庫作為補(bǔ)充。而且在黨紀(jì)國(guó)法許可的范圍內(nèi)，鼓勵(lì)百家爭(zhēng)鳴。
最后，從輿論安全角度看，一定數(shù)量的非官方智庫發(fā)表與政府政策不完全一致的觀點(diǎn)、主張未必都是壞事。人們往往在對(duì)比中決定信息的取舍，因此完全消除虛假錯(cuò)誤或和政府唱反調(diào)的信息不僅難以實(shí)現(xiàn)，而且即使做到，也會(huì)因?yàn)闆]有對(duì)比而使人們更加懷疑正面信息的真實(shí)性。反過來，如果以確保正面報(bào)道/評(píng)論的影響力大于虛假和錯(cuò)誤報(bào)道的影響力，則可望實(shí)現(xiàn)利大于弊的效果。同時(shí)以開放的態(tài)度鼓勵(lì)我國(guó)智庫在國(guó)際舞臺(tái)與外國(guó)同行合作、競(jìng)爭(zhēng)。高水平的對(duì)話和辯論是對(duì)外闡發(fā)中國(guó)理念、講好中國(guó)故事的最有效方式。