近十年間，反腐倡廉話(huà)題始終熱度不減，當(dāng)中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應(yīng)該如何接力？近日，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院對(duì)外發(fā)布年度報(bào)告《如何治理“一把手”腐敗？》，報(bào)告通過(guò)解讀“一把手”腐敗現(xiàn)象，透視出當(dāng)下中國(guó)反腐現(xiàn)狀，探討如何治理“一把手”腐敗。
正義網(wǎng)：訪(fǎng)談即將開(kāi)始，本期訪(fǎng)談?dòng)蓹z察日?qǐng)?bào)正義網(wǎng)記者林平主持。
主持人：歡迎大家關(guān)注本期訪(fǎng)談，我們今天邀請(qǐng)到的訪(fǎng)談嘉賓分別是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華；中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝。歡迎兩位。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：大家好！
仝志輝（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：各位網(wǎng)友好！
主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國(guó)“兩會(huì)”的十大熱點(diǎn)問(wèn)題之一，在中國(guó)，腐敗或者反腐敗問(wèn)題成為最近十年來(lái)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。近日，貴院對(duì)外發(fā)布年度報(bào)告《如何治理“一把手”腐敗？》，針對(duì)國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)狀，報(bào)告給出了怎樣的評(píng)價(jià)？中國(guó)的腐敗現(xiàn)狀如何？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：目前，衡量國(guó)別腐敗程度的最主要指標(biāo)有兩個(gè)：（1）透明國(guó)際（Transparency International）的“腐敗感受指數(shù)”（Corruption Perception Index，簡(jiǎn)稱(chēng)CPI），這是目前使用最多的指標(biāo)；（2）世界銀行治理指數(shù)（WBGI）的腐敗指標(biāo)。實(shí)際上這兩個(gè)指標(biāo)是高度相關(guān)的。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：主觀感受上，中國(guó)的腐敗的確比較嚴(yán)重。但從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)的腐敗處于中等程度，相當(dāng)于全世界的平均水平。我們首先使用透明國(guó)際的CPI描述了中國(guó)腐敗程度的變化。CPI反映了一個(gè)國(guó)家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此后保持穩(wěn)定，但總體上有惡化的趨勢(shì)。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴(yán)重的情況。考慮到腐敗排行榜是對(duì)上一年度腐敗情況的主觀感受，因此這一排名與中國(guó)在2012年之后大規(guī)模進(jìn)行反腐敗運(yùn)動(dòng)的事實(shí)并不矛盾。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：此外，我們還使用世界銀行治理指數(shù)中的“腐敗控制”（Control of Corruption）指標(biāo)作為衡量一個(gè)國(guó)家總體腐敗程度的指標(biāo)。該指標(biāo)的取值范圍為-2.5-2.5，數(shù)值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來(lái)看，中國(guó)的腐敗控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在較低的水平。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：總體歸納看來(lái)，根據(jù)上述兩大腐敗指標(biāo)，中國(guó)的腐敗程度在全球170多個(gè)國(guó)家中排名處于中等程度（絕對(duì)排名為80名，相對(duì)排名為40%位置），屬于比較腐敗的國(guó)家，并且近年來(lái)有略微惡化的趨勢(shì)。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，老百姓將腐敗問(wèn)題當(dāng)作中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要難題，這種擔(dān)心不無(wú)道理。如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，中國(guó)的腐敗問(wèn)題必將更加嚴(yán)重！顯然，中國(guó)需要更嚴(yán)格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。
主持人：換句話(huà)說(shuō)，從全球范圍來(lái)看，腐敗現(xiàn)象可能已經(jīng)成為許多國(guó)家共同關(guān)注的一種國(guó)際公害。當(dāng)下，腐敗現(xiàn)象是否已經(jīng)成為國(guó)際性命題？
仝志輝（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我們必須客觀地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的腐敗絕非孤例。世界各國(guó)，不管是欠發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都面臨反腐敗的重任。事實(shí)上，美洲國(guó)家、歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、非洲國(guó)家都先后制定了區(qū)域性反腐敗公約。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)于2003年在第58屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，并將每年的12月9日定為“國(guó)際反腐敗日”。目前，包括中國(guó)在內(nèi)，全世界已經(jīng)有139個(gè)國(guó)家加入了該公約。
主持人：十八大以來(lái)，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月， 中紀(jì)委曬出了387名落馬官員，反腐戰(zhàn)績(jī)一目了然，二位如何評(píng)價(jià)這一反腐態(tài)勢(shì)？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：執(zhí)政黨和中央政府認(rèn)識(shí)到腐敗是中國(guó)政府的治理頑疾，因此新一屆最高領(lǐng)導(dǎo)層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之后，開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的反腐敗運(yùn)動(dòng)，并將反腐敗作為全面深化體制改革的主要?jiǎng)恿颓腥朦c(diǎn)。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：這場(chǎng)尚未結(jié)束的運(yùn)動(dòng)式反腐行動(dòng)具有三大特點(diǎn)：第一，反腐力度非常大。這應(yīng)該是改革開(kāi)放以來(lái)最嚴(yán)厲的一次反腐敗運(yùn)動(dòng)。第二，反腐頻率非常密集。中央紀(jì)委和監(jiān)察部網(wǎng)站幾乎每天都在發(fā)布最新的案件調(diào)查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范圍非常廣。從普通的處級(jí)干部，到廳局級(jí)干部，再到省部級(jí)乃至以上干部，都在查處和公布范圍之內(nèi)。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：實(shí)際上，在十八大之前，反腐敗運(yùn)動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。我和學(xué)生王夢(mèng)琦研究了反腐敗和政治周期的相關(guān)性，發(fā)現(xiàn)了一些有趣的規(guī)律。基于2000年到2014年3月底中國(guó)367個(gè)廳級(jí)以上官員的腐敗案例，我們發(fā)現(xiàn)：在全國(guó)和地方“兩會(huì)”或春節(jié)等政治敏感時(shí)期，被調(diào)查或抓捕的官員數(shù)量相對(duì)于其它時(shí)候顯著減少，即反腐敗力度存在明顯的政治周期效應(yīng)。這背后的原因是什么呢？就是反腐敗一方面會(huì)增強(qiáng)執(zhí)政黨的合法性，但另一方面會(huì)在一定程度上影響政治穩(wěn)定，因此反腐敗和政治穩(wěn)定之間存在一種權(quán)衡取舍關(guān)系，也就是說(shuō)存在一個(gè)最優(yōu)反腐力度的問(wèn)題。
主持人：仝教授有何觀點(diǎn)？
仝志輝（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：在我看來(lái)，一方面，反腐敗運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)大和深入；另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察體制也在適時(shí)調(diào)整，其權(quán)力在不斷擴(kuò)充。兩者交相作用，營(yíng)造了一種迅猛的反腐態(tài)勢(shì)。從結(jié)果來(lái)看，這場(chǎng)反腐敗運(yùn)動(dòng)已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，遏制了腐敗的勢(shì)頭，贏得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
主持人：我們觀察到，此次報(bào)告特別聚焦了“一把手”腐敗問(wèn)題，為何會(huì)著重關(guān)注這一現(xiàn)象？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：有兩個(gè)原因：第一，“一把手”掌握了關(guān)鍵權(quán)力，腐敗的危害更大，會(huì)放大個(gè)案腐敗的不良后果；第二，國(guó)內(nèi)似乎還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)聚焦“一把手”腐敗的研究報(bào)告，我們?nèi)舜髧?guó)發(fā)院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫(kù)機(jī)構(gòu)。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應(yīng)該是反腐敗的重中之重，也是當(dāng)務(wù)之急。在腐敗現(xiàn)象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應(yīng)該成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。
主持人：時(shí)下，“一把手”腐敗在反腐局勢(shì)中呈現(xiàn)出何種群像？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：我和幾個(gè)學(xué)生助理花了大約一年的時(shí)間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的廳局級(jí)官員腐敗案例，包括367個(gè)廳局級(jí)以上官員。在367個(gè)廳局級(jí)腐敗官員中，曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”職務(wù)的有219名，占大約60%。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：從行業(yè)分布上看，黨委、政府、交通、司法以及國(guó)企等部門(mén)的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要說(shuō)明的是，由于目前缺乏對(duì)“一把手”的有效制約，因此能夠公開(kāi)察覺(jué)的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計(jì)的“一把手”腐敗情況只是一個(gè)底線(xiàn)。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：值得注意的是，在367個(gè)廳局級(jí)腐敗官員中，有172名官員（占47%）曾包養(yǎng)“二奶”，道德作風(fēng)敗壞；有44名官員（占12%）曾在政法系統(tǒng)任職，屬于“執(zhí)法犯法”或“司法犯法”，對(duì)司法公正起著嚴(yán)重的破壞作用；有24名官員（占7%）曾在中央任職，說(shuō)明腐敗從中央到地方無(wú)孔不入；63名官員曾在國(guó)企任職，占總數(shù)的17%，這一比例明顯高于國(guó)企官員占官員總數(shù)的比例。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：從數(shù)據(jù)上看，國(guó)企的腐敗問(wèn)題實(shí)際上非常嚴(yán)重，因?yàn)閲?guó)企畢竟直接涉及經(jīng)濟(jì)交易，權(quán)力的尋租空間更大。而且，由于國(guó)企干部一方面享受行政級(jí)別，另一方面又享受市場(chǎng)化待遇，更容易通過(guò)市場(chǎng)交易掩蓋腐敗事實(shí)，導(dǎo)致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵(lì)機(jī)制，國(guó)企的腐敗現(xiàn)象恐怕會(huì)更嚴(yán)重。
主持人：換句話(huà)說(shuō)，下一步反腐敗應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注國(guó)企？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：是的。
主持人：除此之外，還有哪些特征？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：從全部腐敗廳級(jí)官員的學(xué)歷上看，大部分腐敗官員的學(xué)歷在大專(zhuān)以上。其中，大學(xué)本科占37%，碩士占42%，博士占9%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個(gè)，占6%左右，略低于全部博士貪官的比例。從這組數(shù)據(jù)上看，高學(xué)歷成為高級(jí)干部貪腐的重要特征。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：此外，從性別上看，女性占全部廳級(jí)貪官的3%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，占1%左右。根據(jù)中組部的數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)省部級(jí)以上干部中，女性比例為11%，地廳級(jí)干部的女性比例為13.7%，縣處級(jí)干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐敗的比例明顯低于男性。這可能是因?yàn)榕韵鄬?duì)謹(jǐn)慎保守，更害怕貪污受賄的風(fēng)險(xiǎn)，另外由于家庭分工的原因，女性腐敗的機(jī)會(huì)相對(duì)較少。當(dāng)然，可能女性腐敗還有別的特征，這是一個(gè)有趣的話(huà)題，我們以后再談。
主持人：基于此，報(bào)告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實(shí)建議？
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：首先，限制權(quán)力是基礎(chǔ)。阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。這句話(huà)命中了腐敗的命門(mén)。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行上，我們認(rèn)為這有失偏頗。我們認(rèn)為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更根本，理由有兩點(diǎn)。首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀(jì)國(guó)法強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，“一把手”主持全面工作，副手、同級(jí)紀(jì)委以及下級(jí)工作人員很難監(jiān)督或者制約“一把手”。本來(lái)設(shè)計(jì)挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導(dǎo)班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過(guò)多。相對(duì)而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機(jī)制成本更低。
聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）：其次，從信息不對(duì)稱(chēng)的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實(shí)。因?yàn)檎ぷ骶哂斜Ｃ苄院头鞘袌?chǎng)性，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。比如，某個(gè)官員將一個(gè)扶貧項(xiàng)目批給了自己老家，你很難證實(shí)他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權(quán)力批準(zhǔn)項(xiàng)目，這個(gè)是比較容易規(guī)定的。