王美舒 華東師范大學法學院晨暉學者、副研究員，中國人民大學長江經濟帶研究院研究員
傅佳莎 西南財經大學經濟與管理研究院副教授，中國人民大學長江經濟帶研究院研究員
民營經濟貢獻了中國經濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，以及90%以上的企業(yè)數量。保護和促進民營經濟是我國當前經濟形勢下的重要命題。今年兩會期間，如何通過優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)展民營中小企業(yè)，成為熱議話題之一。政府工作報告中多次提及民營企業(yè)與小微企業(yè)，提出“要努力打造良好營商環(huán)境”，“處理好政府與市場關系”，下大力氣優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)家安心搞經營、放心辦企業(yè)。
此前，我國為活躍民營經濟，促進小微企業(yè)發(fā)展，相繼出臺一系列政策。從促進小微企業(yè)發(fā)展的金融支持政策，到劃清政府在市場中邊界的“負面清單”，再到以簡化行政程序、服務市場主體為目的的簡政放權、“放改服”，最后到2018年各省市開展的營商環(huán)境優(yōu)化，我國政府在循序漸進地通過行政改革，提高市場效率，推動民營經濟的良性發(fā)展。
這些改革舉措主要集中在兩個方向：一類是控權型改革，即在市場活動中，明晰政府行使權力的邊界，限制政府干預市場的范圍，防止政府濫用權力損害中小企業(yè)的合法權益；另一類則是促進型改革，即通過優(yōu)惠政策、快捷程序的設置，為民營企業(yè)發(fā)展打開更多空間。
以政府控權和中小企業(yè)促進為主要內容的法律與政策，能夠讓民營中小企業(yè)感受到諸多利好，但正如政府工作報告中提到的，“營商環(huán)境與市場主體期待還有較大差距”：
一方面，法律和政策在市場治理末梢出現“異化”現象。圍繞民營中小企業(yè)而制定的法律與政策，或是針對市場經濟發(fā)展過程中遭遇的典型問題，亦或是針對當前急需解決的重點問題，并不能對民營中小企業(yè)可能遭遇的問題面面俱到。在執(zhí)法和政策執(zhí)行過程中，處在市場治理末梢的地方政府，以完成行政任務、降低行政風險為導向，對非典型問題有怠惰情緒，處理方式也較為僵硬，導致政策的落地效果與出臺意圖偏差較大。
另一方面，控權型和促進型政策并未解決民營中小企業(yè)守法“負向激勵”難題。我國市場經濟法治在迅速形成過程中，常以中型以上企業(yè)為規(guī)制的“假想對象”，進行市場規(guī)制的“高標準立法”。民營中小企業(yè)在承受地方政府“自上而下”規(guī)制壓力的同時，還承受著社會主體為牟利進行“惡性維權”而產生的“自下而上”壓力。民營中小企業(yè)在雙向壓力下發(fā)現，遵守法律帶來巨大經濟成本，但并未減少其面臨的風險，出現“守法者吃虧”的局面，進而選擇“普遍性違法”。地方政府則在經濟發(fā)展任務與行政風險之間搖擺，進行“選擇性執(zhí)法”，加劇了守法上的“負向激勵”現象。
從發(fā)達國家的發(fā)展歷程看，各國中小企業(yè)在發(fā)展過程中也遭遇過類似的法治難題。在解決這些問題過程中，相關國家政府針對（民營）中小企業(yè)，形成了以分層化規(guī)制、規(guī)制學習為主要內容的彈性規(guī)制思路。
分層化規(guī)制是根據規(guī)制對象守法能力，設置不同類型或不同嚴格程度的規(guī)制方法。除了在法律、政策文本中對規(guī)制標準進行分層，不同國家也都在相應法律中設立民營中小企業(yè)“豁免”制度，以減輕民營中小企業(yè)的守法成本。相關法律也會分情況劃定地方政府的分層權限，為彈性執(zhí)法預留空間。為了保障分層化規(guī)制的科學性，相關國家政府還逐漸形成規(guī)制學習機制，即政府與民營中小企業(yè)對各自形成的規(guī)制認知、經驗進行溝通、學習與內化，通過程序性規(guī)則保障政府向民營中小企業(yè)進行有效的規(guī)則傳遞，同時打通民營中小企業(yè)向政府進行規(guī)制問題、經驗的傳遞渠道。此外，規(guī)制學習還注重通過程序促進民營中小企業(yè)的自我規(guī)制、行業(yè)規(guī)制，以此來實現市場治理的全面、有效與低成本。
我國在市場經濟法治化過程中，也逐漸形成了彈性規(guī)制的些許探索。上海市的《市場輕微違法違規(guī)經營行為免責清單》、橫琴自貿片區(qū)的《橫琴與香港、澳門差異化市場輕微違法經營行為免罰清單》，本質上都是對市場主體不同的守法能力進行類型化，進行彈性執(zhí)法的體現。需要注意的是，由于我國市場經濟法治環(huán)境尚未成熟，在探索彈性規(guī)制的過程中，不可避免的，會出現諸如市場主體間平等與否、規(guī)制主體權力濫用與否等問題。因此，需將彈性規(guī)制方法與我國制度稟賦相匹配，在實現以規(guī)制促發(fā)展的同時，也使其在法治框架內進行。（責任編輯：韓雅潔）