矯旭東 國務院發(fā)展研究中心中國農村勞動力資源開發(fā)研究會研究部副主任、同濟大學博士后
改革開放40年來，中國經濟建設取得了世人矚目的成就，但同時，經濟發(fā)展帶來的資源大量消耗和環(huán)境污染，對人民身心健康造成嚴重威脅，特別是在北京、上海等人口集聚的大城市，“廢棄物圍城”已成為與百姓生活息息相關的頭等大事，成為困擾城市發(fā)展和人民美好生活的重大突出問題。
長三角是人口密集和經濟發(fā)達地區(qū)，隨著人民生活水平的提高，廢棄物產生量與日俱增，給長三角帶來巨大的環(huán)境安全隱患，特別是近年來頻發(fā)的固廢跨省非法轉移引發(fā)各界高度關注。當前長三角廢棄物處置已成為制約區(qū)域經濟發(fā)展的突出短板，成為新時期我國區(qū)域環(huán)保工作的重點和熱點。加強區(qū)域間協(xié)同管理，通過推動長三角一體化協(xié)同處置，合力解決廢棄物資源化、實現(xiàn)長三角一體化高質量發(fā)展已迫在眉睫。
長三角廢棄物處置的現(xiàn)狀及問題
（一）長三角廢棄物的處理現(xiàn)狀
作為“世界第六大城市群”的長三角地區(qū)，包括上海、江蘇、浙江“兩省一市”，擁有26個城市組成的城市群，地理環(huán)境優(yōu)越，經濟基礎雄厚，是我國重要的經濟增長點和經濟核心區(qū)，為帶動全國經濟發(fā)展做出了重要貢獻。作為中國經濟社會發(fā)展的領頭羊，長三角地區(qū)在取得經濟高速增長的同時，也面臨著嚴峻的資源環(huán)境壓力。
以上海市為例，2017年上海市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)統(tǒng)計的生活垃圾清運量為899.5萬噸，占全國總量的4.4%，是中國垃圾產生量最大的城市。2005-2017年，上海市生活垃圾產生量年均增速為3.1%。特別值得關注的是，近三年，上海市垃圾產生量平均增速甚至接近7%。分地區(qū)來看，近幾年江蘇工業(yè)固廢超過浙江、上海，呈大幅增長態(tài)勢，年均增長10.43%。整個長三角地區(qū)來看，近年來工業(yè)固廢持續(xù)增長，從2000年的4388.8萬噸增長到2009年的11048.7萬噸，十年間增長了152%。
近年來，隨著快遞、外賣行業(yè)的迅猛發(fā)展，廢塑料等各類包裝廢棄物產生量快速增長。據(jù)統(tǒng)計，2017年上海市廢塑料本地資源化利用率僅為17%，廢玻璃、廢紙等大量廢棄物流入長三角周邊非正規(guī)渠道，給長三角區(qū)域造成很大的環(huán)境污染風險。在基礎設施建設上，長三角很多城市廢棄物處理設施處于滿負荷或超負荷運轉。目前，上海市生活垃圾末端處理能力已達900萬噸/年，其中焚燒處理能力為485萬噸/年，且在繼續(xù)擴建。近年來固廢污染事件頻發(fā)，2017年安徽破獲長江沿岸跨省傾倒7000噸危險廢物案。
總的來看，長三角地區(qū)廢棄物處置情況不容樂觀。非法轉移傾倒固廢事件嚴重影響了區(qū)域生態(tài)安全和人民群眾身體健康。
（二）長三角廢棄物處置存在的問題
長三角城市群面臨廢棄物產生量大、人口密度大、流動人口多、土地緊張等客觀因素，區(qū)域廢棄物處置難題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.體制機制不完善，全程廢棄物分類處置銜接不暢。首先，在源頭分類環(huán)節(jié)，由于垃圾桶分類標識設置不夠“通俗、易懂”、居民分類知識缺乏、小區(qū)缺少有害垃圾投放設施等因素，導致群眾真正參與垃圾分類的積極性差，垃圾分類基本停留在“口號響，行動差”的層面；其次，在垃圾收運環(huán)節(jié)，受經濟利益驅動，低價值、無價值的品種如廢玻璃、廢電池、廢節(jié)能燈等無人回收，混入生活垃圾中造成環(huán)境污染；最后，在末端處置環(huán)節(jié)，由于前端回收、中端收運環(huán)節(jié)分類不暢，導致末端資源化利用率低，基本上僅限于焚燒和填埋兩種方式，資源浪費嚴重，環(huán)境成本高昂。
2.城市用地緊缺，回收站、分揀中心、末端處置項目落地難。再生資源回收體系建設、垃圾分類處理等從回收網點，到收集轉運，再到分揀加工，最后到末端處置利用的全流程，都需要一定的用地空間保障。以上海市為例，城市規(guī)劃范圍越來越大，上海的城市用地“寸土寸金”，導致上海市城區(qū)土地資源愈發(fā)緊張，流動人員被迫向城外轉移，嚴重影響到上海市廢棄物回收利用體系建設。存儲場地、分揀加工及處理利用的用地難題，成為制約長三角地區(qū)廢棄物回收處理的最大“痛點”。
3.區(qū)域協(xié)同性差，長三角城市群尚未形成廢棄物協(xié)同處置良性機制。近年來發(fā)生的跨地區(qū)非法轉移傾倒固廢問題，表面上是環(huán)境污染事件，深層次卻反映出各地存在著廢棄物處置壓力大和區(qū)域間協(xié)同性差等問題。一是上海、杭州等大城市廢棄物產生量大，在末端處置能力上存在明顯不足；二是城市間缺乏協(xié)同處置聯(lián)動機制，基本上都立足自身行政職能和本地利益，尚未形成統(tǒng)籌規(guī)劃，各家“自掃門前雪”，在廢棄物處置上存在“鄰避”效應；三是未形成區(qū)域間的良性補償機制，包括生態(tài)補償、利益共贏機制等。一方面上海、杭州等大城市土地資源稀缺、處置設施超負荷運轉；另一方面江浙、安徽部分城市土地相對充足、處理設施面臨“吃不飽”，區(qū)域間廢棄物處置未形成“共治共享”的良性機制。
廢棄物區(qū)域協(xié)同處置的國內外經驗
（一）國際成熟一體化區(qū)域注重廢棄物區(qū)域內流通，為行業(yè)管理提供模式借鑒
美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)以及日本東京灣區(qū)等，與長三角區(qū)域相似，這些國際一流區(qū)域具有開放的經濟結構、高效的資源配置能力和強大的集聚外溢功能。紐約、舊金山、東京這些國際一流大都市與上海有相似之處，即“人多地少”，它們在廢棄物區(qū)域協(xié)同處置上，采取的做法是“區(qū)域內流通”，如上述灣區(qū)高度重視建筑垃圾的區(qū)域內流通和資源化利用，核心城市與周邊城市建立密切合作聯(lián)動機制。一方面，核心城市為周邊城市提供一定的“環(huán)境補償資金”，為紐約、舊金山等大城市有序運轉減輕了空間用地上的負擔；另一方面，周邊城市利用土地空間優(yōu)勢，承接大城市建筑垃圾進行資源化利用，形成了良性合作機制，實現(xiàn)了共治共享。
（二）京津冀開展資源利用產業(yè)協(xié)同發(fā)展，為長三角地區(qū)探索了有效路徑
為貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，探索京津冀資源利用產業(yè)協(xié)同新模式，2015年工信部印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產業(yè)協(xié)同發(fā)展行動計劃（2015-2017）》（簡稱《行動計劃》），為京津冀廢棄物協(xié)同處置探索了有效路徑。《行動計劃》立足京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略，以區(qū)域產業(yè)協(xié)同為主線，以資源利用為重點，以市場為導向，以基地、園區(qū)和重點企業(yè)為依托，以科技為支撐，以體制創(chuàng)新為保障，充分發(fā)揮京津市場優(yōu)勢與河北資源優(yōu)勢，推進區(qū)域間資源利用產業(yè)規(guī)模化、高值化、集約化發(fā)展，為長三角提供了參考借鑒。
與京津冀類似，隨著上海加工制造業(yè)的逐步轉移，上海為周邊地區(qū)利用廢棄物生產原材料提供了廣闊的市場空間，周邊地區(qū)再生資源企業(yè)也為上海產生的大量再生資源提供了消納場所和再生利用途徑。實施長三角一體化廢棄物區(qū)域協(xié)同處置，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢和潛力，構建區(qū)域資源綜合利用協(xié)同發(fā)展體系，有利于減緩長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)長三角一體化高質量發(fā)展。
對標全球，打造長三角一體化廢棄物“協(xié)同處置”全球典范
長三角城市群經濟活動交流密切、產業(yè)關聯(lián)度高，僅靠城市“單打獨斗”難以徹底解決長三角地區(qū)廢棄物處置問題，亟須從實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的高度，研究解決制約長三角區(qū)域綠色發(fā)展的關鍵問題，提出切實可行的廢棄物處置方案，為推進長三角一體化綠色生產生活方式、實現(xiàn)循環(huán)低碳發(fā)展做出積極貢獻，加快推動長三角更高質量一體化發(fā)展，更好地服務長江流域和國家發(fā)展大局。
上海作為中國改革開放的前沿陣地和經濟發(fā)展的龍頭地區(qū)，肩負著我國對外開放“國際大都市”形象的光榮使命。尤其是作為長三角的中心，繼續(xù)當好全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，上海更是責無旁貸。當前，無論從城市自身轉型發(fā)展的態(tài)勢，還是從當前中央對城市規(guī)劃建設工作的要求來看，上海都必須比以往更加注重城市品質，全面深化改革創(chuàng)新，強化系統(tǒng)集成，聚焦重大現(xiàn)實問題，為中國區(qū)域綠色循環(huán)發(fā)展作出典范和更大貢獻。
通過全面分析發(fā)達國家和地區(qū)廢棄物處置經驗，對標國際，上海推進，聚焦長三角一體化發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸，圍繞當前長三角一體化進程中的“垃圾圍城”、廢棄物污染等公眾關注的焦點、熱點，以問題為導向，找準問題，解決難點和痛點，從發(fā)展理念和方式、管理模式以及市場化機制等方面入手，研究提出基于政府、企業(yè)與社會共治的長三角一體化城市廢棄物“區(qū)域協(xié)同”綜合治理對策，可以更好地為長三角一體化高質量發(fā)展服務。
推進長三角一體化廢棄物區(qū)域協(xié)同處置的對策建議
發(fā)達國家和地區(qū)的經驗表明，垃圾分類、廢棄物處置是一項復雜的系統(tǒng)工程，同時具有高度的關聯(lián)性，需要從頂層設計、市場化及協(xié)同機制等方面研究提出系統(tǒng)解決方案。為此，從長三角一體化廢棄物協(xié)同處置全產業(yè)鏈出發(fā)，提出以下建議。
（一）強化制度頂層設計
1.建立長三角一體化廢棄物區(qū)域處置行動計劃。建議參考國外和京津冀一體化廢棄物協(xié)同處置既有經驗做法，在充分溝通協(xié)商的基礎上，上海市與蘇、浙、皖等地積極探索長三角區(qū)域環(huán)境保護合作機制，上報中央統(tǒng)籌制定長三角一體化廢棄物協(xié)同處置行動計劃。請國務院指定相關部委牽頭，成立長三角廢棄物協(xié)同處置領導小組，編制《長三角一體化廢棄物區(qū)域協(xié)同處置行動計劃》。
2.成立長三角一體化廢棄物協(xié)同處置專家咨詢委員會。邀請國內行業(yè)知名專家對長三角廢棄物問題進行調查研究、把脈問診，根據(jù)長三角實際情況，從長三角一體化高質量發(fā)展的高度系統(tǒng)謀劃，制定切實可行的城市群廢棄物處置空間規(guī)劃及協(xié)同處置方案，強化區(qū)域廢棄物污染聯(lián)防聯(lián)控，按照“誰受益、誰補償”的原則制定橫向生態(tài)補償機制，形成研究報告，向國務院提出政策建議。
3.將長三角廢棄物處置納入長三角區(qū)域合作機制工作范疇。目前，長三角已建立了滬蘇浙皖三省一市共同參加的“三級運作、統(tǒng)分結合”區(qū)域合作機制。同時，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控方面，三省一市已聯(lián)合制定了《長三角區(qū)域大氣和水污染防治協(xié)作近期重點任務清單》。固體廢物與大氣、水環(huán)境密不可分，為此，建議將長三角廢棄物處置納入長三角區(qū)域合作污染聯(lián)防聯(lián)控工作范疇，形成專項議題，進一步完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動和應急合作。
（二）堅持“政府”與“市場”兩手發(fā)力
區(qū)域廢棄物處置涉及政府、企業(yè)、公眾等多個方面，單靠政府或僅靠市場“一方力量”難以真正推動，須依靠政府和市場“兩手發(fā)力”。一方面，政府需要充分發(fā)揮規(guī)劃引領、政策引導、監(jiān)督管理等作用；另一方面，需要堅持市場主體作用，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，突出各省市在資源、技術、人才、土地、資源環(huán)境條件等方面的不同優(yōu)勢，解決廢棄物處理主體如政府、企業(yè)、社會力量間的決策協(xié)同、行動協(xié)同、利益協(xié)同、責任協(xié)同等問題，提出“政策”與“市場”相結合的“1234”系統(tǒng)解決思路，即：制定一項“誰生產誰再生、誰銷售誰收回、誰廢棄誰回收、誰污染誰付費”的生產者責任延伸制度；推進生活垃圾分類體系與再生資源回收體系“兩網融合”；完善城市廢棄物“全過程、全品種、全主體”的“三全”分類責任主體；打造以物質流高效有序、價值流增值共享、信息流便捷透明、環(huán)境流綠色無害為目標的“四流”順暢的管理體系。
（三）建立以市場化為導向的協(xié)同治理長效機制
發(fā)達國家和地區(qū)成功的廢棄物處置經驗，很重要的一條就是以市場為主體，堅持以市場化手段治理廢棄物。從廢棄物處置全產業(yè)鏈看，前端垃圾分類環(huán)節(jié)，應充分發(fā)揮企業(yè)在應用物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等科技手段方面的商業(yè)智慧，支持企業(yè)開發(fā)手機APP，依托“互聯(lián)網+”開展線上線下回收，探索新型商業(yè)回收模式；中端收運分揀環(huán)節(jié)，城市相關管理部門應從用地規(guī)劃、特許經營權等方面進行制度改革與創(chuàng)新，依托生活垃圾轉運站，因地制宜、循序漸進地對部分場所進行改建、擴建、新建，讓企業(yè)處理廢棄物“有地可用”，打通企業(yè)在廢棄物處理中間環(huán)節(jié)的“腸梗阻”；末端處理環(huán)節(jié)，長三角地區(qū)已涌現(xiàn)出一批資源環(huán)境高科技企業(yè)，應充分發(fā)揮此類龍頭企業(yè)的技術優(yōu)勢，切實解決企業(yè)在項目用地、立項、環(huán)評等方面的實際困難，讓企業(yè)可以長期市場化運營“有錢賺”，發(fā)揮其環(huán)境治理的市場化優(yōu)勢，為解決長三角廢棄物處置問題樹立行業(yè)標桿。
（四）合力推動建立區(qū)域協(xié)同處置的“五共”機制
面對長三角日益增長的廢棄物，單靠上海、杭州等“一市之力”將無法應對，亟須匯聚各方力量，合力推動建立長三角區(qū)域一體化協(xié)同處置“五共機制”。
一是污染共治。行政區(qū)域有地域之分，區(qū)域環(huán)境則不同，環(huán)境污染最大的特點就是“一地污染，殃及周邊”。因此，在長三角廢棄物處置這一問題上，各省市、城市間應摒棄思想上的“行政區(qū)域”之分，樹立“污染共治”的理念，按照協(xié)同共治的原則，共商、共議、共謀區(qū)域廢棄物協(xié)同處置之道。
二是成本共擔。廢棄物跨地區(qū)非法轉移傾倒反映出環(huán)境成本高、違法成本低等問題。建議參考國外和京津冀協(xié)同治理經驗，上海、杭州等大城市與周邊地區(qū)通過友好協(xié)商，核算廢棄物處置成本，進行成本分攤，共同投資建設廢棄物處置設施，切實解決上海市廢棄物處理“無地可用”而周邊其他地區(qū)對廢棄物“敬而遠之”這一最大痛點。
三是資源共享。傳統(tǒng)單一的廢棄物處置措施存在一定的技術瓶頸或市場應用局限性，環(huán)境成本高，無法形成市場效益，長三角城市群可以結合各自產業(yè)特點和廢棄物特征，通過實施城市群產業(yè)廢棄物綜合利用區(qū)域聯(lián)動，如通過建設水泥窯協(xié)同處置固廢項目等，強化資源循環(huán)利用產業(yè)間橫向耦合、生態(tài)鏈接、原料互供、資源共享，實現(xiàn)廢棄物由“單一治理”邁向“綜合利用”。
四是利益共贏。推動長三角一體化高質量發(fā)展，必須實現(xiàn)區(qū)域間互利共贏。對于城市廢棄物治理這一老大難問題，建議借鑒全國首個跨省流域生態(tài)補償試點——皖、浙兩省新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償試點成功經驗，建立廢棄物跨省市生態(tài)補償機制，輸出地給予輸入地適當?shù)慕洕a償，補償標準根據(jù)環(huán)境治理成本以及市場行情靈活調整。
五是環(huán)境共建。環(huán)境治理是一把雙刃劍，治理不好會對生態(tài)環(huán)境造成污染，治理好了會“變廢為寶”，形成全新的環(huán)境樂園。因此，通過長三角一體化廢棄物區(qū)域協(xié)同治理，確保當?shù)孛癖娛芤妫梢猿蔀槠平饫幚韽S“鄰避效應”選址難的一劑良方。如通過垃圾焚燒發(fā)電，讓周邊群眾享受電價優(yōu)惠，在垃圾焚燒廠附近建設主題公園，為群眾提供健身及娛樂休閑等公共服務，讓利于民。