要把保就業(yè)、保民生和保市場(chǎng)主體有機(jī)結(jié)合起來(lái)，優(yōu)化就業(yè)政策的搭配，提升就業(yè)政策的性價(jià)比。我們將其概括為如下幾個(gè)方面。
（一）適當(dāng)放寬失業(yè)率的錨定范圍，調(diào)高失業(yè)率的上限目標(biāo)，讓積極就業(yè)政策更從容，消極就業(yè)政策更充分，降低“保就業(yè)保民生”的政策成本。
保就業(yè)與保民生是相輔相成的，保就業(yè)就是為了保民生，如果能通過更小的代價(jià)來(lái)保民生，就不妨適當(dāng)放低就業(yè)目標(biāo)，允許失業(yè)率有一定幅度的攀升。否則，始終追著失業(yè)率跑，積極就業(yè)政策會(huì)疲于奔命，消耗大量的政策資源。
近年來(lái)我國(guó)為了保就業(yè)付出了巨大的代價(jià)，性價(jià)比并不高。最典型例子就是四萬(wàn)億投資計(jì)劃，為了保就業(yè)，付出了巨大的結(jié)構(gòu)性成本。在某些時(shí)候，用消極就業(yè)政策代替積極就業(yè)政策，通過失業(yè)救濟(jì)來(lái)解決問題，成本可能更低。
我們做個(gè)簡(jiǎn)單測(cè)算，即便現(xiàn)在失業(yè)率升至8%，且對(duì)所有失業(yè)者都進(jìn)行救濟(jì)，一年也僅需支付6200億元的失業(yè)保險(xiǎn)，這比動(dòng)輒上萬(wàn)億的刺激計(jì)劃要小的多。現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)基金賬戶也有這個(gè)數(shù)字，足夠一年支付之需。
只要失業(yè)保險(xiǎn)跟上，就能適當(dāng)放寬失業(yè)率的錨定范圍，提高容忍上限，比如從5.5%提高到6%，在此之下，即便失業(yè)率攀升，也不干預(yù)。這樣積極就業(yè)政策就能更從容一些。今年政府把失業(yè)率目標(biāo)調(diào)高到6%，是非常務(wù)實(shí)的。
在常態(tài)化下全球失業(yè)率大概是什么水平呢？按ILO的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為6.6%，發(fā)展中國(guó)家5.5%，全球平均5.7%。今年如此特殊，我們定6%，不為過分。
（二）充實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基金，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，簡(jiǎn)化保險(xiǎn)領(lǐng)取程序，讓失業(yè)保險(xiǎn)在蕭條周期真正發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的作用，而不是淪為擺設(shè)。
1、要讓失業(yè)保險(xiǎn)真正發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，就要提高失業(yè)保險(xiǎn)的“瞄準(zhǔn)度”，讓高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體進(jìn)入到覆蓋范圍，目前來(lái)看，最大的就是兩個(gè)群體，即2.9億農(nóng)民工和7800萬(wàn)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者。后者因沒有固定的雇傭關(guān)系而難以入保。
2、要簡(jiǎn)化失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取條件和程序。特殊時(shí)期，區(qū)區(qū)幾千元的失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)一個(gè)家庭的生計(jì)可能的很重要的，我們要敞開大門，“開倉(cāng)賑糧”，而不是嚴(yán)把死守。比如，很多農(nóng)民工參保不足一年，能否把領(lǐng)取條件放寬至一年內(nèi)。
3、充實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基金。如前所述，我國(guó)的就業(yè)壓力可能會(huì)持續(xù)2年時(shí)間，若放開失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取條件，現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)基金尚可以應(yīng)對(duì)8%以下的失業(yè)率，但時(shí)間再長(zhǎng)，或失業(yè)率攀升更高，則可能會(huì)入不敷出。為穩(wěn)妥起見，可通過財(cái)政渠道進(jìn)一步充實(shí)。
（三）失業(yè)率調(diào)查要兼顧隱蔽性失業(yè)，建立失業(yè)率預(yù)警機(jī)制，并為失業(yè)保險(xiǎn)需求規(guī)模的測(cè)算提供依據(jù)。
失業(yè)保險(xiǎn)基金究竟應(yīng)該充實(shí)多少？這還要結(jié)合對(duì)未來(lái)顯性失業(yè)率的估測(cè)來(lái)進(jìn)行。目前失業(yè)率調(diào)查只考察顯性失業(yè)率，而大量存在的隱蔽性失業(yè)是顯性失業(yè)的蓄水池，隨時(shí)有顯化的可能，所以顯性失業(yè)率的意義不是很大，失業(yè)率調(diào)查要兼顧對(duì)隱蔽性失業(yè)程度的評(píng)估，并基于此，監(jiān)測(cè)顯性失業(yè)率的變化趨勢(shì)，為失業(yè)保險(xiǎn)金的動(dòng)用規(guī)模提供測(cè)算基礎(chǔ)。
（四）大力發(fā)展靈活就業(yè)，特別是新就業(yè)形態(tài)，與地?cái)偨?jīng)濟(jì)形成互補(bǔ)。
在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，靈活就業(yè)是對(duì)正規(guī)就業(yè)的一個(gè)重要補(bǔ)充，是解決就業(yè)困難群體生計(jì)問題的一個(gè)通道。地?cái)偨?jīng)濟(jì)就是一例，另外就是新就業(yè)形態(tài)。
今年以來(lái)隨著傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)困境的加劇，很多人轉(zhuǎn)向平臺(tái)就業(yè)。根據(jù)《2019-2020疫情期間美團(tuán)騎手就業(yè)報(bào)告》，今年1月20日-3月18日之間不到兩個(gè)月時(shí)間，美團(tuán)騎手增加了33.6萬(wàn)，新增騎手中大部分源于其他行業(yè)的轉(zhuǎn)行，其中，餐飲業(yè)等生活服務(wù)業(yè)占37.6%；制造業(yè)占27.2%；小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者占13.8%。在轉(zhuǎn)行者中有36.7%是被迫轉(zhuǎn)行，因?yàn)楣S開不了工，餐廳沒收入。
（五）精準(zhǔn)推進(jìn)重點(diǎn)群體的就業(yè)工作，著力解決農(nóng)民工就業(yè)難題。
2020年2月25日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào)，要推出吸納高校畢業(yè)生和農(nóng)民工就業(yè)的措施，可見對(duì)兩大群體的重視程度。
1、建筑業(yè)是吸納農(nóng)民工就業(yè)的第二大產(chǎn)業(yè)，有近5400萬(wàn)農(nóng)民工。要通過積極財(cái)政政策來(lái)拉動(dòng)建筑業(yè)就業(yè)，新上馬一批就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的項(xiàng)目，把就業(yè)彈性原則作為財(cái)政投資的第一原則。
建筑業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)休戚相關(guān)，政府可通過財(cái)政投資來(lái)直接拉動(dòng)，這需要財(cái)政政策更加積極，并可能要突破3%赤字率的傳統(tǒng)限制。
今年財(cái)政赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。2萬(wàn)億元全部轉(zhuǎn)給地方，主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體，包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等。
在投資方面，不能只考慮能帶動(dòng)多少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，或技術(shù)進(jìn)步潛力有多大，更要考慮能帶動(dòng)多少就業(yè)，以體現(xiàn)特殊時(shí)期特殊舉措對(duì)投資的特殊要求。
2、對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村危房改造工程等，因地制宜提供就近工作崗位。
3、鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品深加工和農(nóng)村電商方面的創(chuàng)業(yè)，并提供相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)。
4、對(duì)轉(zhuǎn)向平臺(tái)就業(yè)的農(nóng)民工，提供新就業(yè)形態(tài)方面的技能培訓(xùn)。
5、以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗，對(duì)穩(wěn)崗企業(yè)提供就業(yè)補(bǔ)貼。
經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，可以把工作和培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)，“干中學(xué)”，用培訓(xùn)來(lái)彌補(bǔ)工作負(fù)荷不足的問題，以達(dá)到穩(wěn)崗和儲(chǔ)備技能的目的。針對(duì)當(dāng)前之就業(yè)困境，人社部提出2020-2021年要對(duì)1400萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，每年700萬(wàn)。對(duì)提供半工半訓(xùn)崗位的企業(yè)，政府可通過就業(yè)補(bǔ)貼或稅收減免等形式進(jìn)行激勵(lì)。
6、引導(dǎo)企業(yè)行為，防止疫情期間機(jī)器人加速取代人。
此次新冠疫情凸顯了人的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)引導(dǎo)企業(yè)用機(jī)器取代人。最近廣東、上海等地機(jī)器人的上馬速度在加快，這會(huì)進(jìn)一步加劇崗位流失。政府可通過財(cái)政、金融等手段引導(dǎo)企業(yè)適當(dāng)放緩上馬速度，為疫情下的員工留一份工作機(jī)會(huì)。
（六）從學(xué)校、用人單位、政府三方發(fā)力，緩解大學(xué)生就業(yè)難題。
1、擴(kuò)大研究生招生規(guī)模和專升本規(guī)模
今年碩士研究生招生規(guī)模同比增加18.9萬(wàn)，將突破100萬(wàn)人，但有近340萬(wàn)人報(bào)名考試，這樣，仍有近240萬(wàn)人將落榜并面臨找工作的壓力。
2、引導(dǎo)用人單位推遲面試和錄取時(shí)間，對(duì)延遲離校應(yīng)屆畢業(yè)生推遲報(bào)到、落戶等時(shí)限。對(duì)離校未就業(yè)高校畢業(yè)生提供2年戶口和檔案托管，按應(yīng)屆畢業(yè)生身份辦理就業(yè)手續(xù)。
3、適當(dāng)增設(shè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的公共管理、基層醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)類崗位，鼓勵(lì)公益性崗位優(yōu)先吸納高校畢業(yè)生。
4、鼓勵(lì)畢業(yè)生去中西部地區(qū)、貧困地區(qū)就業(yè)，并通過大學(xué)生村官等方式為畢業(yè)生提供就業(yè)崗位。
5、鼓勵(lì)企業(yè)為高校畢業(yè)生提供見習(xí)類的準(zhǔn)就業(yè)崗位，政府提供補(bǔ)貼。
歐洲主要就是通過這種方式來(lái)解決年輕人就業(yè)問題的，就以德國(guó)的職業(yè)教育為例，它自20世紀(jì)80年代起就實(shí)行雙元制。在這種模式下，學(xué)生不僅要學(xué)校學(xué)習(xí)理論知識(shí)，還要到企業(yè)鍛煉實(shí)踐能力，其時(shí)間不少于總課時(shí)的2/3，以此來(lái)提高學(xué)生的動(dòng)手能力。德國(guó)政府也很重視在職培訓(xùn)，并通過行政手段引導(dǎo)企業(yè)多提供培訓(xùn)，對(duì)那些不提供培訓(xùn)的企業(yè)實(shí)施懲罰性增稅；相反，對(duì)提供培訓(xùn)的企業(yè)，則給予補(bǔ)貼。另外，對(duì)半工半訓(xùn)的畢業(yè)生，可以適當(dāng)降低工資標(biāo)準(zhǔn)，甚至參照美國(guó)的做法，實(shí)行最低工資的豁免制度。
準(zhǔn)就業(yè)崗位與隱蔽性失業(yè)不同，它重在讓年輕人有事可做，也有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)，重在技能儲(chǔ)備，一旦經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，就能立即投入正式就業(yè)。
（七）保市場(chǎng)主體要有選擇性，為了更好地保，要有一定舍，適當(dāng)放松勞動(dòng)管制，允許部分弱質(zhì)企業(yè)進(jìn)入休眠狀態(tài)，以保存就業(yè)基本盤。
如果疫情不斷反復(fù)，需求無(wú)法擴(kuò)張，生態(tài)環(huán)境就會(huì)持續(xù)惡化，部分弱質(zhì)企業(yè)終將走向倒閉的邊緣。避免關(guān)張的最好辦法就是休眠，即減少業(yè)務(wù)甚至?xí)和＝?jīng)營(yíng)，但不注銷，企業(yè)實(shí)體仍在。其好處有二：首先，休眠期間，因業(yè)務(wù)暫停，能節(jié)省大量的可變成本，特別是人員開支和辦公費(fèi)，最大限度地減少現(xiàn)金流支出。其次是盤活固定資產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)租等方式創(chuàng)造收益，增加收入。休眠不代表什么都不做，休眠企業(yè)可以與其他企業(yè)合作，把經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、生產(chǎn)設(shè)備等騰挪出來(lái)轉(zhuǎn)包出去。
所以，休眠的本質(zhì)是避免企業(yè)“暴斃”，存續(xù)生命力，為將來(lái)復(fù)活做準(zhǔn)備，保存了企業(yè)基本盤，同時(shí)也能把市場(chǎng)讓出來(lái)，使留下來(lái)的企業(yè)更好地生存。一旦將來(lái)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，這些休眠企業(yè)就會(huì)復(fù)活，召回原員工，在這一過程中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的就業(yè)海綿得以保存下來(lái)。
企業(yè)休眠需要一個(gè)寬松的勞動(dòng)管制環(huán)境。休眠既不屬于用工，也不屬于辭退，員工是“在職未就業(yè)”。要允許勞資雙方協(xié)商解決休眠期間的工資等問題，政府不必強(qiáng)加干預(yù)。