文 ｜ 尹昌斌 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員

在我國廣袤的農(nóng)村土地上，耕地撂荒問題日益嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國耕地長(zhǎng)期撂荒率達(dá)5.94％，加上短期和季節(jié)性撂荒，總占比超20％。2020年這一比例再升至20.79％，其中糧食主產(chǎn)區(qū)撂荒率高達(dá)7.38％。耕地撂荒不僅浪費(fèi)了珍貴的土地資源，更對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施乃至國家糧食安全構(gòu)成了不容忽視的挑戰(zhàn)。據(jù)估算，2020年全國因耕地撂荒造成的糧食產(chǎn)能損失約為4923萬噸，占糧食總產(chǎn)量的7.36％，足以養(yǎng)活1.23億人口。激發(fā)農(nóng)民種地積極性，緩解耕地撂荒，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

撂荒地整治面臨著一系列制約因素。一是撂荒地的成因較為復(fù)雜，難以統(tǒng)一治理。不同撂荒地塊的自然條件和經(jīng)濟(jì)情況不盡相同，導(dǎo)致其撂荒的因素也各有差異，多數(shù)情況下是多種因素混雜，單一政策很難對(duì)撂荒地產(chǎn)生有效影響。只有形成因地制宜、精準(zhǔn)針對(duì)撂荒地塊形成原因的政策體系，才能切實(shí)推進(jìn)撂荒地整治進(jìn)程。二是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)不穩(wěn)定。農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食作物價(jià)格波動(dòng)較大，且近年連續(xù)走低，農(nóng)民投入產(chǎn)出比不盡如人意。在市場(chǎng)價(jià)格和生產(chǎn)成本雙重影響下，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)獲得的收入難以與其他行業(yè)相比，大大降低了農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸引力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國農(nóng)村外出就業(yè)人口達(dá)2.96億。隨著勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，使得許多撂荒耕地即使采取了一定程度的整治措施也無人耕種。三是部分地方在實(shí)施耕地保護(hù)政策時(shí)，政策制定和執(zhí)行缺乏足夠靈活性和針對(duì)性。一些土地流轉(zhuǎn)政策在實(shí)際操作中往往對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際耕作條件和意愿考慮不周，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，導(dǎo)致農(nóng)民難以通過流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而影響了土地的有效利用。

撂荒耕地整治是一場(chǎng)關(guān)乎國家糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的攻堅(jiān)戰(zhàn)。要徹底解決農(nóng)村耕地撂荒這一棘手問題，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)施策，直面農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遭遇的難題，激發(fā)其復(fù)耕復(fù)種的熱情，使荒廢的土地重新煥發(fā)活力。相關(guān)部門需展開調(diào)查，摸清撂荒地的分布情況及成因，制定針對(duì)性解決方案。

提升耕地產(chǎn)量，讓農(nóng)民種糧“看得見”。從耕地條件角度來說，對(duì)于平原區(qū)的宜耕地，應(yīng)將符合條件的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，提升耕地質(zhì)量，完善水路林電等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)糧食作物復(fù)耕。對(duì)長(zhǎng)期撂荒造成地力流失的耕地，采取增施有機(jī)肥、秸稈還田等措施進(jìn)行培肥。丘陵山地的耕地大多不適宜糧食作物大規(guī)模機(jī)械化耕種，可采用特色、專門化農(nóng)機(jī)，或因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，同時(shí)采取配套政策，對(duì)山地農(nóng)機(jī)和耕地培肥進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于不宜耕的撂荒地，可用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。

靈活調(diào)配耕地資源，讓撂荒耕地“有人種”。在勞動(dòng)力層面，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，對(duì)長(zhǎng)期從事非農(nóng)勞動(dòng)的農(nóng)戶，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。完善市場(chǎng)制度和調(diào)解仲裁機(jī)制，保障農(nóng)戶權(quán)益。因遷徙或老齡化導(dǎo)致無法耕種的農(nóng)戶，在保障其生活的前提下，鼓勵(lì)其自愿退出承包權(quán)。加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)耕地撂荒。提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，以財(cái)政補(bǔ)貼等政策支持社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展，為勞動(dòng)力缺失的農(nóng)戶提供全流程農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。對(duì)有返鄉(xiāng)耕種意愿的農(nóng)戶開展專業(yè)、細(xì)致、針對(duì)性技術(shù)指導(dǎo)。

保障農(nóng)業(yè)收益，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“有得賺”。在政策和經(jīng)濟(jì)層面，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)田保護(hù)與管理，遏制“非農(nóng)化”“非糧化”。強(qiáng)化政策扶持，引導(dǎo)農(nóng)民復(fù)耕撂荒地。健全補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)地方出臺(tái)政策，對(duì)各類撂荒地復(fù)耕實(shí)行直接補(bǔ)助，完善玉米、大豆、稻谷等各類糧食種植補(bǔ)貼，降低農(nóng)民種植成本。落實(shí)糧食最低收購價(jià)政策，或運(yùn)用政策手段對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保障農(nóng)民種糧收益。強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，通過技術(shù)和補(bǔ)貼等手段鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)撂荒地進(jìn)行流轉(zhuǎn)和耕種。完善保險(xiǎn)與信貸政策，支持新型經(jīng)營(yíng)主體與返鄉(xiāng)農(nóng)民工等主體對(duì)撂荒地進(jìn)行開發(fā)利用。