文 ｜ 黃璜 北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授

智慧城市建設(shè)是依托數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，推動各領(lǐng)域全方位轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的城市更新過程，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。黨的二十屆三中全會《決定》提出“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，為超大特大城市構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系作出重大部署。

四重基本邏輯

智慧城市建設(shè)大體上包含四重基本邏輯。第一為“連接”。建設(shè)智慧城市，首要的是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和計算基礎(chǔ)設(shè)施。通過互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)乃至算聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)，實現(xiàn)泛在聯(lián)網(wǎng)計算。這是所有公共部門、私人部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的基本依托。第二為“賦能”。數(shù)字化加快了數(shù)據(jù)處理時間，網(wǎng)絡(luò)化擴(kuò)大了數(shù)據(jù)傳遞空間，智能化提升了將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為知識并指導(dǎo)人們行動的能力。數(shù)字技術(shù)改造了公私部門業(yè)務(wù)的實現(xiàn)方式和提供方式，提高了管理與服務(wù)的效率和效能。第三為“協(xié)同”?；趯W(wǎng)絡(luò)、計算、數(shù)據(jù)和應(yīng)用能力等各個層面基礎(chǔ)資源的集成、共享和開放，不斷擴(kuò)大跨部門、跨區(qū)域、跨層級以及公共部門、社會之間的協(xié)作范圍，提升協(xié)作水平。第四為“運營”。各地設(shè)立了城市運營（管理）中心、政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門以及不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)企業(yè)等新型機(jī)構(gòu)，一些地方還專門設(shè)立了“首席數(shù)據(jù)官”，綜合利用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段提升和優(yōu)化城市綜合管理水平。

四重基本邏輯相互關(guān)聯(lián)又依次遞進(jìn)，既是智慧城市建設(shè)的不同方面，也是不同階段，體現(xiàn)了從規(guī)模化發(fā)展、高效化發(fā)展走向可持續(xù)發(fā)展的基本路徑。其中“連接”為智慧城市提供了物力，打通了城市系統(tǒng)內(nèi)各部分的物理關(guān)聯(lián)；“賦能”為智慧城市提供了能力，提高了城市每個子系統(tǒng)的運行效率；“協(xié)同”為智慧城市提供了合力，促進(jìn)了各子系統(tǒng)間的聯(lián)動；“運營”或者說是數(shù)字化運營，則為智慧城市提供了活力——它是城市在系統(tǒng)層面上適應(yīng)外部環(huán)境變化并持續(xù)輸出競爭優(yōu)勢的核心邏輯，是走向可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

運營管理在理論上是對數(shù)字系統(tǒng)運行進(jìn)行持續(xù)且精細(xì)的“調(diào)理”過程。運營與運行、運維既有密切聯(lián)系，又有深層區(qū)別?！斑\行”是數(shù)字系統(tǒng)功能實現(xiàn)或職責(zé)履行的過程。“運維”是為確保數(shù)字系統(tǒng)正常運行提供資源和服務(wù)保障的過程?！斑\營”則著眼于系統(tǒng)的迭代優(yōu)化和改進(jìn)，是調(diào)度包括運維在內(nèi)的各種活動和資源，來讓系統(tǒng)運行更優(yōu)更好、創(chuàng)造更大價值的過程。相對于通常講的運作，對運營的管理更強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性和長效性。

具體到智慧城市的數(shù)字化運營，不能簡單地將其理解為對數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)的運營，而是將運營管理的理念擺到城市治理的層面，旨在通過數(shù)字技術(shù)持續(xù)優(yōu)化城市管理運行中的公共政策和管理流程，確保提供高質(zhì)量的物品和服務(wù)，保持城市良好的運行狀態(tài)。從這個意義上說，智慧城市的運營目標(biāo)至少有以下幾個方面。一是持續(xù)優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)運行，提高資源利用效率，降低管理成本。二是持續(xù)提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提供高效、便捷、公平的公共服務(wù)，滿足城市居民多樣化需求，提升其滿意度。三是持續(xù)營造良好的營商環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。四是持續(xù)提升社會治理效能，構(gòu)建和諧宜居環(huán)境。五是持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

“運營”邏輯

智慧城市的“運營”邏輯引領(lǐng)城市管理進(jìn)入新階段，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是從經(jīng)驗性走向科學(xué)性。傳統(tǒng)的城市運營主要依靠人工經(jīng)驗判斷進(jìn)行決策。在數(shù)字化、智能化條件下，城市運營逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛诖髷?shù)據(jù)反饋的運行狀態(tài)進(jìn)行決策。通過大數(shù)據(jù)分析，城市運行系統(tǒng)可以實現(xiàn)持續(xù)的迭代優(yōu)化，提高管理決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是從粗放式轉(zhuǎn)為精細(xì)化。過去的城市管理主要側(cè)重于實現(xiàn)管理和服務(wù)的功能，較少關(guān)注過程中的細(xì)節(jié)優(yōu)化。智慧城市運營注重服務(wù)細(xì)節(jié)的優(yōu)化和提升，通過精細(xì)化“調(diào)理”提高城市運行效率和居民滿意度。三是從擴(kuò)張式轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式。傳統(tǒng)城市信息化建設(shè)往往是業(yè)務(wù)驅(qū)動的，一事一系統(tǒng)的建設(shè)方式導(dǎo)致系統(tǒng)間互不兼容，資源浪費嚴(yán)重。智慧城市運營強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心，推動平臺化建設(shè)，并通過數(shù)據(jù)整合和共享，實現(xiàn)資源高效利用和系統(tǒng)協(xié)同運作。四是從反應(yīng)性轉(zhuǎn)為預(yù)見性。傳統(tǒng)城市運營多是在問題出現(xiàn)后采取處理措施。智慧城市運營則依托智能預(yù)測技術(shù)，提前識別潛在問題和采取預(yù)防性措施，從而降低風(fēng)險，提升城市對不確定性的應(yīng)對能力和安全水平。

智慧城市“運營”依托于有效的持續(xù)反饋機(jī)制。城市，尤其是超大特大城市，是典型的開放復(fù)雜巨系統(tǒng)。復(fù)雜性體現(xiàn)了無序性和有序性的統(tǒng)一。解決城市系統(tǒng)治理難題的有效方法是識別出復(fù)雜現(xiàn)象中的結(jié)構(gòu)化特征，將非結(jié)構(gòu)化的問題轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化問題。實現(xiàn)這一過程的前提是建立可靠且持續(xù)的反饋機(jī)制，動態(tài)揭示系統(tǒng)運行的實際情況與目標(biāo)之間的差距，對系統(tǒng)運行狀態(tài)進(jìn)行有效預(yù)測和迭代調(diào)適，使系統(tǒng)積極適應(yīng)和應(yīng)對內(nèi)部條件和外部環(huán)境的變化。

為此，需要建立一整套能夠?qū)ο到y(tǒng)運行的關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、共享和整合的信息機(jī)制，以全面跟蹤和反映系統(tǒng)的運行狀態(tài)。傳統(tǒng)依賴人工手段的信息機(jī)制不僅耗時長、效率低，在準(zhǔn)確性和實時性方面也受到限制。智慧城市建設(shè)基于“連接”“賦能”和“協(xié)同”邏輯下形成的數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)，將城市時空中持續(xù)生產(chǎn)和流動的信息從原有形態(tài)中分離出來，形成相對獨立且可計算的信息子系統(tǒng)。這一過程將城市物理空間和社會空間中的實體和過程轉(zhuǎn)化為數(shù)字空間中的統(tǒng)一編碼和計算，構(gòu)成新型信息機(jī)制，實現(xiàn)對城市運行狀態(tài)更加全面、及時、準(zhǔn)確地記錄、反饋和優(yōu)化。

數(shù)字化運營的實踐

智慧城市的數(shù)字化“運營”包含不同的層次。在宏觀上覆蓋城市的整體運行。城市治理者利用智慧系統(tǒng)，全面掌握城市運行狀態(tài)，并適時進(jìn)行決策調(diào)整。例如，領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙系統(tǒng)可以通過關(guān)鍵指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和展示，讓城市治理者“一屏觀全城”，實時查看城市整體運行狀態(tài)，并根據(jù)異常報警進(jìn)行決策和指揮。在中觀上涵蓋城市經(jīng)濟(jì)調(diào)度和社會關(guān)系管理。例如，“經(jīng)濟(jì)大腦”系統(tǒng)可以實時、精準(zhǔn)地監(jiān)測和預(yù)測城市經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量和企業(yè)經(jīng)營狀況，模擬經(jīng)濟(jì)調(diào)度過程，從而強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)趨勢的研判，提升經(jīng)濟(jì)治理效果。在微觀上則涉及城市智慧服務(wù)、數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施的管理保障。5月份，國家發(fā)改委會同多個部門發(fā)布的《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展　推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》提出要“建立城市數(shù)據(jù)資源運營、設(shè)施運營、服務(wù)運營體系”。例如，政務(wù)服務(wù)通過線上系統(tǒng)和線下大廳的融合運營來提升企業(yè)和公眾的獲得感和滿意度；公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營則已成為地方統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)和增值服務(wù)的重要形式。

智慧城市運營需要設(shè)立“首席數(shù)字運營官（CDOO）”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市或部門的數(shù)字化運營工作。目前，在公私機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)信息化或數(shù)字化相關(guān)業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)崗位包括首席技術(shù)官（CTO）、首席信息官（CIO）以及首席數(shù)據(jù)官（CDO）。其中，設(shè)置CDO已經(jīng)成為許多地方推動公共數(shù)據(jù)管理體制改革的重要舉措。然而，CTO、CIO和CDO雖然都強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但他們更多關(guān)注管理工具和資源的優(yōu)化配置，而不是著眼于城市或部門的主營業(yè)務(wù)決策與執(zhí)行調(diào)優(yōu)，因此理論上并不對系統(tǒng)的整體負(fù)責(zé)。

在實踐中，人們已經(jīng)認(rèn)識到，數(shù)據(jù)歸集、治理和共享都不是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。簡單粗放的數(shù)據(jù)歸集和治理可能導(dǎo)致巨大的存儲、計算資源的浪費以及安全風(fēng)險。理論上，“大數(shù)據(jù)”的核心價值在于通過持續(xù)跟蹤和反饋真實世界的運行狀態(tài)，驅(qū)動業(yè)務(wù)流程、資源配置和溝通內(nèi)容的迭代優(yōu)化，從而更好地實現(xiàn)管理和服務(wù)的目標(biāo)。然而，大數(shù)據(jù)只有經(jīng)過反復(fù)“琢磨”才能產(chǎn)生價值。誰來“琢磨”？需要跟蹤什么？反饋什么？場景是什么？模型是什么？指標(biāo)如何改進(jìn)？關(guān)鍵數(shù)據(jù)是哪些？如何降低實施成本？這些才是數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要解決的核心問題。而領(lǐng)導(dǎo)這套“跟蹤——反饋——優(yōu)化”系統(tǒng)，正是首席數(shù)字運營官的核心使命。

十多年來，智慧城市建設(shè)逐步將連接、賦能和協(xié)同的“智慧”拓展到城市運行的方方面面，而運營則主要在政府?dāng)?shù)據(jù)治理和基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面發(fā)揮作用。下一步，要積極探索將數(shù)字化運營應(yīng)用在城市運行的整體層面，并基于制度和管理上的創(chuàng)新，讓智慧城市建設(shè)從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，從規(guī)模發(fā)展走向可持續(xù)發(fā)展，開辟城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新路徑，提升城市在挑戰(zhàn)中尋求自我成長的能力，最終造福城市中的所有人。