文 | 許林 華南理工大學經(jīng)濟與金融學院、人工智能與數(shù)字經(jīng)濟廣東省實驗室（廣州）教授

個人養(yǎng)老金制度作為應對人口老齡化、完善養(yǎng)老保障體系的關鍵支柱，其深化改革關乎民生福祉與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。針對改革過程中遇到的現(xiàn)實問題，必須進一步完善政策引導、市場驅動、機制創(chuàng)新相協(xié)同的改革架構，加快個人養(yǎng)老金制度從“政策設計”向“民生實效”轉化

2022年4月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金制度。2024年12月，人力資源和社會保障部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于全面實施個人養(yǎng)老金制度的通知》，自2024年12月15日起，在中國境內參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者，均可以參加個人養(yǎng)老金制度。截至2024年末，個人養(yǎng)老金賬戶開戶數(shù)量突破7000萬，展現(xiàn)出社會對新型養(yǎng)老保障模式的廣泛關注與積極響應。總體來看，個人養(yǎng)老金制度在實踐中既取得了系列積極進展，也在改革推進中遇到了新的現(xiàn)實問題，需要進一步加大改革力度。

“三大突破”與階段性成效

根據(jù)《意見》，建立個人養(yǎng)老金體系，要加強與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，協(xié)調發(fā)展其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務，實現(xiàn)養(yǎng)老保險補充功能。

就制度創(chuàng)新設計而言，個人養(yǎng)老金蘊含著“三大突破”：一是產品供給從“單一維度”轉向“立體矩陣”。在原有理財產品、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險及公募基金的基礎上，新增國債、特定養(yǎng)老儲蓄、公募指數(shù)基金等低風險配置品種，形成覆蓋保守型、平衡型、進取型投資者的產品矩陣。二是支取機制從“剛性約束”轉為“彈性響應”。在保留退休作為主要領取條件的基礎上，創(chuàng)新性增設重大疾病治療、失業(yè)保險領取、最低生活保障申領等特殊情形提前支取通道，這一調整打破了傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的剛性約束，顯著提升資金使用的靈活性，使個人養(yǎng)老金在應對生活突發(fā)風險時發(fā)揮更實際的保障作用。三是服務流程從“線下繁瑣”變?yōu)椤熬€上極簡”。針對商業(yè)銀行線上購買商業(yè)養(yǎng)老保險產品，取消“錄音錄像”等復雜流程，簡化操作環(huán)節(jié)，加快數(shù)字化服務進程，降低制度參與門檻，推動個人養(yǎng)老金業(yè)務從傳統(tǒng)線下模式向高效便捷的線上模式轉型，進一步激發(fā)市場參與熱情。

在人口老齡化加速與基本養(yǎng)老保險替代率持續(xù)承壓的背景下，我國個人養(yǎng)老金制度作為養(yǎng)老保險體系“第三支柱”核心載體，已初步顯現(xiàn)出三個方面的改革效能：一是有效緩解基本養(yǎng)老保障壓力，隨著制度成熟，分流支付壓力的作用將持續(xù)增強，沉淀資金進入市場化投資領域，為資本市場注入長期穩(wěn)定資金流。二是優(yōu)化國民養(yǎng)老儲備，中青年群體的廣泛參與形成長期儲備優(yōu)勢，盡管當前人均繳存額度有限，但未來積累規(guī)模可觀，將成為應對老齡化的重要財務支撐。三是調節(jié)收入分配，稅收遞延政策與地方補貼政策協(xié)同發(fā)力，既激發(fā)高收入群體參與積極性，又通過補貼提升低收入群體覆蓋率，在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)養(yǎng)老儲備資源的優(yōu)化配置，初步構建起兼顧效率與公平的制度框架。

現(xiàn)實問題與結構性制約

從政策前提來看，個人養(yǎng)老金以參與基本養(yǎng)老保險為前置要求，合計約7.5億人符合條件。2022年試點以來，個人養(yǎng)老金的開戶人數(shù)穩(wěn)步增長，到2024年末，個人養(yǎng)老金36個試點地區(qū)開戶人數(shù)在7000萬人左右。從繳費情況來看，個人養(yǎng)老金參與意愿仍有待進一步提升，存在較為突出的“開戶熱、繳存冷”的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：一是盡管開戶數(shù)量龐大，但實際繳存比例仍處低位，顯著低于國際成熟市場水平；中高收入群體貢獻超半數(shù)資金規(guī)模，大眾參與動能尚未充分釋放。二是盡管稅收優(yōu)惠力度持續(xù)加大，但人均繳存金額遠低于年度繳存上限。三是資金沉淀與配置低效疊加。已繳存資金中仍有相當部分處于閑置狀態(tài)，未能有效轉化為市場化投資，影響了資金的長期增值能力。

深入剖析上述現(xiàn)象，主要原因有以下三個方面：一是“認知不足”與“能力不足”的疊加。部分居民對個人養(yǎng)老金制度的運行機制、稅收優(yōu)惠規(guī)則及產品特性缺乏深入理解，難以將制度優(yōu)勢轉化為實際參與行動，加上投資者金融知識儲備的不足，導致在產品選擇、風險評估和長期規(guī)劃等方面存在明顯決策能力缺陷。加上現(xiàn)行稅收優(yōu)惠難以覆蓋主力人群，可支配收入的剛性約束使得繳納個人養(yǎng)老金的經(jīng)濟能力不足，限制了制度覆蓋范圍與參與深度。二是個人養(yǎng)老金產品體系在供給側與需求側之間存在顯著脫節(jié)。從產品結構看，現(xiàn)有產品以低風險的儲蓄、理財類為主，超半數(shù)產品收益不及同類非養(yǎng)老產品，投資回報缺乏競爭力。因此，雖能滿足部分保守型投資者需求，但難以吸引追求長期增值的群體。三是從制度普惠性看，稅收優(yōu)惠呈“兩頭弱”特征：低收入群體因未達個稅起征點無法享受遞延政策，高收入群體受1.2萬元繳費限額與3%領取稅制約。剛性支取規(guī)則僅允許退休或特定條件下使用，與居民教育、醫(yī)療等全生命周期資金需求脫節(jié)，導致部分潛在參與者因流動性顧慮降低繳費意愿。

深化改革的制度優(yōu)化路徑

個人養(yǎng)老金制度作為應對人口老齡化、完善養(yǎng)老保障體系的關鍵支柱，其深化改革關乎民生福祉與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。針對改革過程中遇到的現(xiàn)實問題，必須進一步完善政策引導、市場驅動、機制創(chuàng)新相協(xié)同的改革架構，加快個人養(yǎng)老金制度從“政策設計”向“民生實效”轉化。

強化制度支撐體系，提升參與效能。針對居民參與意愿不足、決策能力薄弱等問題，構建政策認知與服務支撐雙輪驅動的賦能體系。完善覆蓋政策解讀、知識普及與實操指導的全鏈條教育體系，通過數(shù)字化平臺實現(xiàn)精準化傳播，重點強化長期養(yǎng)老儲備的價值認知。建立專業(yè)化服務體系，培育專業(yè)化顧問隊伍并開發(fā)智能決策工具，提升居民產品選擇與風險識別能力，為居民提供個性化資產配置建議，破解“認知盲區(qū)”與“決策困境”雙重障礙。

優(yōu)化產品供給結構，釋放市場活力。以滿足多元化養(yǎng)老需求為導向，構建差異化產品矩陣，創(chuàng)新“基礎保障型+特色增值型”產品體系，構建“耐心資本”導向的養(yǎng)老目標產品，滿足不同年齡、收入水平及風險偏好群體的多樣化需求。建立產品管理與信息披露機制，通過專業(yè)化機構運營、定期收益公開及季度預分配制度，增強產品透明度與市場競爭力，推動形成良性競爭的產品生態(tài)。

深化參數(shù)改革，增強制度彈性。為破解個人養(yǎng)老金制度激勵不足與流動性僵化的雙重困境，需通過參數(shù)改革重塑制度彈性。在維持現(xiàn)有額度內稅收優(yōu)惠的基礎上，對高收入群體超額繳費部分調整稅收環(huán)節(jié)，加大對中低收入及靈活就業(yè)群體的補貼力度，擴大政策覆蓋面。建立彈性支取機制，允許特定年齡以上群體在重大醫(yī)療、首套住房等特殊場景下部分支取資金，平衡養(yǎng)老資金安全性與使用靈活性，增強制度對不同群體的適配性。

作者系華南理工大學經(jīng)濟與金融學院、人工智能與數(shù)字經(jīng)濟廣東省實驗室（廣州）教授

本文系廣東省哲學社會科學規(guī)劃人才項目（項目號：GD24WTC08）的階段性研究成果