文 | 劉守英 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

縱觀中國自20世紀(jì)以來經(jīng)歷的社會重大轉(zhuǎn)型，社會形態(tài)從農(nóng)業(yè)社會發(fā)展為工業(yè)社會，然后又發(fā)展為城鄉(xiāng)中國社會，中國的土地制度隨之也在發(fā)生著重大變革，即從農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下的土地制度變成了工業(yè)社會形態(tài)下的土地制度，進(jìn)而在快速城市化時期進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。隨著如今邁入城鄉(xiāng)中國社會，城市化率接近70%，城市化發(fā)展走向城鄉(xiāng)融合，適應(yīng)社會變革的需要，土地制度勢必又將發(fā)生進(jìn)一步的變革。

中國正邁入城鄉(xiāng)融合階段

伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，中國進(jìn)入快速城市化階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)具有明顯的單向城市化特征，主要表現(xiàn)為人口、土地、資本等要素從鄉(xiāng)村向城市單向流動。

巨量農(nóng)村人口快速向城市地區(qū)遷移。2000年至2023年，中國常住人口城市化率從36.22%提高到66.16%，每年有超過2000萬人口從鄉(xiāng)村流入城市。在城鄉(xiāng)二元體制下，中國出現(xiàn)常住人口城市化率比戶籍人口城市化率高17.86個百分點的現(xiàn)象。

建設(shè)用地擴(kuò)張集中用于城市地區(qū)。2001年至2023年，全國城市建成區(qū)面積共增加了40473.37平方公里，年均凈增7.66%。主要城市擴(kuò)張明顯，直轄市、省會城市、地級市建成區(qū)面積年均增長率分別為8.28%、11.98%、7.25%。

資本持續(xù)從鄉(xiāng)村向城市單向流動。土地出讓收入和土地抵押融資成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源。2003年至2021年，土地出讓成交款從3432.45億元增加到76243.45億元，土地出讓成交款占城市政府財政收入的比重達(dá)到68.64%。

發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展至城市化率超70%的成熟階段后，城鄉(xiāng)空間普遍出現(xiàn)融合現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)形態(tài)出現(xiàn)城鄉(xiāng)融合形態(tài)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，城鄉(xiāng)融合形態(tài)典型特征包括：城鄉(xiāng)空間內(nèi)形成城鄉(xiāng)連續(xù)體；人口開始向郊區(qū)和鄉(xiāng)村流動；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互依存；城鄉(xiāng)均成為人們生活、生產(chǎn)方式的空間。

土地制度應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)融合形態(tài)

在即將進(jìn)入城鄉(xiāng)融合形態(tài)節(jié)點上，中國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距仍然達(dá)到18%左右。城鄉(xiāng)收入差距仍然偏高，雖然中國城鄉(xiāng)收入比已降至2.39，但與東亞發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的1.4還有較大差距。

我們一直從建構(gòu)的思路來考慮制度安排。在農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下，土地制度主要圍繞著人地關(guān)系作出制度安排，以分配土地權(quán)利，提升土地利用效率，分配土地利益，有地者占有土地剩余維持農(nóng)業(yè)社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，并以所有者和耕作者之間的利益平衡，保持土地秩序的穩(wěn)定。

后來，為快速建構(gòu)現(xiàn)代國家，推進(jìn)大規(guī)模工業(yè)化，改變原來的小農(nóng)所有制為集體所有制，重構(gòu)了農(nóng)業(yè)社會下的土地制度、土地權(quán)利、土地利益分配，在城市實行土地國有制，在農(nóng)村實行土地集體所有制，保證農(nóng)村土地剩余對城市工業(yè)化的支撐，并以低工資低食品價格滿足工業(yè)化時期的資本積累。

邁入大規(guī)模城市化階段后，為滿足城市擴(kuò)張的需要，在原有的土地制度基礎(chǔ)上又推出了征地制度，以低價征地制度來保證政府高效征收集體土地為國有用地，支撐各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并把土地級差收益留置在城市。而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基本只有“種地”一種。

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從來是多元化的。因為中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)如果單一，農(nóng)民必貧困，因為小規(guī)模的農(nóng)業(yè)支撐不了一家的生活和生計。費(fèi)孝通的《鄉(xiāng)土中國》講，農(nóng)業(yè)是保生計，工副業(yè)保生活，農(nóng)民穩(wěn)定的小康的生活是靠這兩個支撐的。那么，人一定要市民化，人地關(guān)系一定要重構(gòu)，人地關(guān)系重構(gòu)以后形成土地的規(guī)模化，村落的適度集中，形成中國未來的鄉(xiāng)村形態(tài)。

“十五五”期間，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合形態(tài)的構(gòu)建，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系從失衡轉(zhuǎn)向融合，城鄉(xiāng)形態(tài)從不連續(xù)轉(zhuǎn)向連續(xù)。其中，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合形態(tài)下土地制度變革，是關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性的重大議題。

推動城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的構(gòu)建

在城鄉(xiāng)融合狀態(tài)下，城鄉(xiāng)功能發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)隔離的二元形態(tài)變成城鄉(xiāng)連續(xù)體，城市不再是單一具備社會經(jīng)濟(jì)屬性的空間，城鄉(xiāng)都是重要生產(chǎn)生活空間，各有獨立的價值，鄉(xiāng)村也就不再是“衰敗的”“被消滅”的。郊區(qū)和鄉(xiāng)村對土地的需求增加，不僅需要大量的公共服務(wù)用地，還有服務(wù)于郊區(qū)和鄉(xiāng)村生活方式的新業(yè)態(tài)所需用地，而這些土地的使用方式不同于城市，更個性化、更低密度。還要看到，隨著城鄉(xiāng)融合，村里人想走出去，城里人想走進(jìn)來，實現(xiàn)各自對美好生活的向往，農(nóng)民和宅基地的關(guān)系需要有新的配置。原來那種支持城市工業(yè)化和城市化的傾斜性土地制度必然要發(fā)生變革，讓要素能在城鄉(xiāng)之間流動，讓人們的生活方式能在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)換，讓公共服務(wù)能夠供給到鄉(xiāng)村，以服務(wù)于新的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)需求，關(guān)鍵是集體土地的級差地租要能夠服務(wù)于鄉(xiāng)村。

這就要求理論上必須實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，從城鄉(xiāng)二分思維轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合思維。摒棄傳統(tǒng)單向城市化思維，重新審視城鄉(xiāng)融合的發(fā)展模式。推動構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)融合體系和都市圈體系，將縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村納入城鄉(xiāng)連續(xù)體統(tǒng)一規(guī)劃體系，在土地利用體系、公共設(shè)施投入體系等體系構(gòu)建過程中重視城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，以推動城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的構(gòu)建。

要重構(gòu)“大都市-縣-鎮(zhèn)-村”的城市體系。中心城市進(jìn)一步提高空間和人口聚集度；次中心城市強(qiáng)化公共服務(wù)功能，承載新增人口城市化；縣城形成城鄉(xiāng)融合的主要樞紐；專業(yè)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)突出經(jīng)濟(jì)功能，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，成為城市體系的重要節(jié)點；推動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展和各類新業(yè)態(tài)發(fā)展；鄉(xiāng)村地區(qū)成為城鄉(xiāng)連續(xù)體的一環(huán)，吸引城市要素下鄉(xiāng)。

要推動鄉(xiāng)村系統(tǒng)的重構(gòu)。在保護(hù)農(nóng)民的市民權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)上，推動以要素重組升級為核心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，形成一縣一業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系。通過土地制度改革提高單位土地的報酬，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，形成包括生產(chǎn)體系、加工體系、運(yùn)輸體系和市場體系等環(huán)節(jié)的成體系的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

要推動城鄉(xiāng)要素雙向流動和城鄉(xiāng)開放。完善要素市場化配置改革，推進(jìn)從集體建設(shè)用地入市到統(tǒng)一的土地權(quán)利體系、土地利益分配體系和規(guī)劃體系的建設(shè)，推進(jìn)要素下鄉(xiāng)、創(chuàng)造價值。推進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)利開放，鄉(xiāng)村向外界開放鄉(xiāng)村權(quán)利，城市向農(nóng)民開放城市權(quán)利。

走向城鄉(xiāng)融合的土地制度設(shè)計

構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)融合體系和都市圈體系，必須打破原來的城鄉(xiāng)二元土地制度設(shè)計，走向城鄉(xiāng)融合的土地制度設(shè)計。第一，土地要從原來支撐城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)向支撐全面發(fā)展；城鄉(xiāng)土地具備公平性，用地配置從原來單向配置城市，轉(zhuǎn)向在城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村城鄉(xiāng)連續(xù)體間公平配置，滿足城市用地需求，也滿足鄉(xiāng)村、郊區(qū)的需求。第二，土地級差收益在城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村間配置。第三，隨著郊區(qū)和鄉(xiāng)村實際上成為新的發(fā)展空間，郊區(qū)和鄉(xiāng)村也需要擁有土地的發(fā)展權(quán)。第四，鄉(xiāng)村的土地制度改革是城鄉(xiāng)融合連續(xù)體構(gòu)建的重要制度安排，要進(jìn)行適應(yīng)鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、村莊的系統(tǒng)重構(gòu)。

具體來說，首先，要改變以行政區(qū)劃和城市等級來配置土地制度的安排，變成城鄉(xiāng)連續(xù)體的土地資源配置。都市圈中的每個城鄉(xiāng)連續(xù)體的節(jié)點，從村莊到城市，都按照功能來定位需求，配置土地。另外，城市和郊區(qū)之間的土地資源再配置要發(fā)生變化，給郊區(qū)更大的土地發(fā)展權(quán)，包括給住宅、新的公共設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)以更大的土地資源配置。打破原來以行政區(qū)劃做土地配置的做法，適應(yīng)城鄉(xiāng)融合的不同形態(tài)對土地配置的要求。

其次，要改革現(xiàn)行征地制度。征地應(yīng)該直接通過土地市場，按市場價格、市場用途來補(bǔ)償。還要打破工業(yè)園區(qū)用地“圈內(nèi)圈外”的劃分，應(yīng)該“圈內(nèi)圈外”土地權(quán)利一致。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，核心是土地權(quán)利的市場統(tǒng)一，集體和國有土地的權(quán)利要平等，土地價值的實現(xiàn)方式權(quán)利平等。無論國有土地還是集體土地，均按照功能來利用土地，不再按所有制來進(jìn)行土地的再配置。

最后，重構(gòu)鄉(xiāng)村系統(tǒng)的土地制度。未來的鄉(xiāng)村應(yīng)該是村莊適度集中，鄉(xiāng)村土地要改變碎片化配置，要建立人地分離的土地制度。在保證每一個農(nóng)民對土地承包權(quán)利永久化的基礎(chǔ)上，讓耕作權(quán)和使用權(quán)市場化。現(xiàn)在的農(nóng)村土地人格化了，村民與承包地和宅基地捆綁在一起，造成了鄉(xiāng)村土地碎片化的問題，農(nóng)地在鄉(xiāng)村難以規(guī)模化使用。將鄉(xiāng)村適度集中以后，宅基地、承包地、建設(shè)用地就可以規(guī)模化。