呂蘊(yùn)謀 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲安全項(xiàng)目負(fù)責(zé)人

近日，除與奧地利、瑞士、捷克和波蘭實(shí)行現(xiàn)有邊境管制措施外，德國(guó)開(kāi)始與法國(guó)、盧森堡、荷蘭、比利時(shí)和丹麥一樣實(shí)行邊境管控措施，這意味著德國(guó)已在其所有邊境口岸恢復(fù)管控，新措施最初將持續(xù)六個(gè)月。

作為《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》（又稱《申根協(xié)定》）的原始簽署國(guó)和位處歐陸“心臟地帶”的國(guó)家，德國(guó)此舉不僅意味著自身在移民問(wèn)題上的立場(chǎng)發(fā)生重大變化，還將對(duì)歐盟的“申根時(shí)代”帶來(lái)重大沖擊。

歐洲的“申根時(shí)代”

《申根協(xié)定》是一項(xiàng)旨在取消成員國(guó)邊境限制措施、實(shí)現(xiàn)人員自由流動(dòng)的協(xié)定。1985年6月，由歐共體中的德、法、荷、比、盧五國(guó)在盧森堡邊境小鎮(zhèn)申根（Schengen）簽訂。協(xié)定規(guī)定，成員國(guó)對(duì)短期逗留者頒發(fā)統(tǒng)一格式的簽證（即“申根簽證”），申請(qǐng)人一旦獲得某一國(guó)家的簽證，便可在有效期和停留期內(nèi)在所有申根區(qū)自由旅行。

《申根協(xié)定》簽署后，申根區(qū)的范圍不斷擴(kuò)大，成員國(guó)間的合作也日益密切。申根區(qū)逐漸廢除了內(nèi)部邊境管制，實(shí)施了共同簽證政策，并加強(qiáng)了警務(wù)和司法方面的合作。1996年，兩個(gè)非歐盟成員國(guó)的歐洲國(guó)家挪威和冰島也與申根區(qū)簽署了聯(lián)系協(xié)議，成為了申根區(qū)的一部分。2023年1月1日，申根區(qū)迎來(lái)第八次擴(kuò)容，克羅地亞成為申根區(qū)第27個(gè)成員國(guó)。

但申根區(qū)的發(fā)展也并非順風(fēng)順?biāo)８鶕?jù)《申根協(xié)定》，成員國(guó)可以對(duì)公共政策或內(nèi)部安全構(gòu)成威脅為由進(jìn)行邊境檢查，但需通知?dú)W盟委員會(huì)。因此，近年來(lái)，部分成員國(guó)時(shí)有恢復(fù)邊境措施的行為。新冠肺炎疫情期間，幾乎所有中歐國(guó)家出于疫情防控考慮都進(jìn)行了不同程度的邊境管控措施。烏克蘭危機(jī)和巴以沖突則進(jìn)一步加大了歐洲各國(guó)在移民管控上的壓力。當(dāng)前，法國(guó)、意大利、匈牙利、斯洛文尼亞、波蘭、斯洛伐克、奧地利等國(guó)，均有不同程度地采取邊境管控措施。

內(nèi)外因素疊加

德國(guó)本次全面恢復(fù)邊境管控是內(nèi)外因素疊加的結(jié)果。

首要是為了打擊非法難民。數(shù)據(jù)顯示，2023年，德國(guó)在邊境逮捕的非法移民高達(dá)12.7萬(wàn)人，屢有發(fā)生的移民傷人案件更增加了德國(guó)的公共安全壓力。8月23日，德國(guó)西部城市索林根發(fā)生敘利亞男子持刀傷人事件，德國(guó)總理朔尓茨就此表示將強(qiáng)化對(duì)非法移民的管控。德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)也在宣布措施時(shí)公開(kāi)表示，此舉旨在“保護(hù)德國(guó)公民免受伊斯蘭恐怖主義以及嚴(yán)重跨境犯罪的危害”，德國(guó)正在“通過(guò)具體行動(dòng)加強(qiáng)內(nèi)部安全”，并繼續(xù)“對(duì)非法移民采取強(qiáng)硬立場(chǎng)”。

德國(guó)政局的變化也促成了措施的出臺(tái)。調(diào)查顯示，安全問(wèn)題是當(dāng)前德國(guó)選民最關(guān)心的問(wèn)題。而一直以來(lái)，朔尓茨領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)政府卻因“在移民管控問(wèn)題上做得不夠”而飽受批評(píng)。與之相比，持有反移民和反伊斯蘭立場(chǎng)的極右翼政黨德國(guó)選擇黨，則在近年來(lái)持續(xù)“攻城略地”，獲得較大發(fā)展。在德國(guó)圖林根州和薩克森州9月1日舉行的地區(qū)選舉中，選擇黨成為支持率數(shù)一數(shù)二的政黨，而執(zhí)政的社民黨卻慘不忍睹。當(dāng)前，德國(guó)地方選舉還在進(jìn)行，2025年還將舉行大選。因此，朔尓茨政府此時(shí)加強(qiáng)邊境管控，也是在回應(yīng)選民關(guān)切，釋放政府“正在采取行動(dòng)”的積極信號(hào)。法國(guó)歐盟法律與政策專家阿萊曼諾也表示，德政府的措施“更多出于政治而非戰(zhàn)略考慮”。

在應(yīng)對(duì)非法移民問(wèn)題上，歐盟的不團(tuán)結(jié)也是德國(guó)等成員國(guó)選擇“單干”的重要原因。處于非法移民“入境前線”的意大利、希臘等國(guó)一直在抱怨歐盟“支持不夠”，其他成員國(guó)“未分擔(dān)壓力”。雖然2024年5月，歐盟在激烈博弈后最終批準(zhǔn)了改革移民和庇護(hù)政策的法案，但該法案尚未生效，也未使主要承擔(dān)移民壓力的國(guó)家完全滿意。

近年來(lái)，歐洲政治生態(tài)的“右轉(zhuǎn)”傾向，也構(gòu)成了這一舉措的大背景。包括意大利在內(nèi)的多國(guó)均迎來(lái)“史上最右政府”，越來(lái)越多的歐洲國(guó)家都開(kāi)始采取嚴(yán)格的邊境與移民立場(chǎng)。曾被冠以“極右翼”帽子的意大利總理梅洛尼近期宣布，她領(lǐng)導(dǎo)的政府已成功將赴意非法移民減少了60％。與此相比，德國(guó)的移民政策仍相對(duì)寬松。因此，德國(guó)邊境政策轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬不僅是內(nèi)因使然，也是歐洲政治大環(huán)境下的形勢(shì)所迫。

影響和前景

默克爾時(shí)代的德國(guó)曾一度是歐洲邊境開(kāi)放和接受移民的“領(lǐng)頭羊”。而本次德國(guó)政策轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著自身邊境與移民政策的“時(shí)代轉(zhuǎn)折”，對(duì)于歐洲而言，更會(huì)產(chǎn)生較大影響。

一是申根區(qū)發(fā)展“岌岌可危”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2006年以來(lái)，申根國(guó)家共發(fā)出441份管制措施的通知，法國(guó)更是因恐襲原因保留了永久控制所有陸地邊境的權(quán)力。目前，除德國(guó)外，也有八個(gè)申根成員國(guó)進(jìn)行邊境檢查，且這些措施一再延長(zhǎng)。而冷戰(zhàn)后的德國(guó)不僅是歐洲的“經(jīng)濟(jì)心臟”，更是歐陸的“地理中樞”，其實(shí)行嚴(yán)格的管控政策對(duì)于整個(gè)歐洲的自由流動(dòng)影響巨大。法國(guó)專家阿萊曼諾表示，鑒于德國(guó)的經(jīng)濟(jì)和地理?xiàng)l件，其措施不僅針對(duì)鄰國(guó)，更是針對(duì)“所有歐盟國(guó)家”。德國(guó)的做法還可能會(huì)形成示范效應(yīng)，促動(dòng)更多國(guó)家采取邊境管控措施。希臘總理米佐塔基斯更是直言，德政府正在“單方面廢除申根”。歐媒甚至發(fā)出感嘆，“歐洲的申根時(shí)代正在走向終結(jié)”。

二是影響歐洲市場(chǎng)運(yùn)行。德國(guó)媒體報(bào)道稱，約有24萬(wàn)人從鄰國(guó)通勤到德國(guó)工作，德國(guó)舉措可能會(huì)使邊境交通陷入癱瘓，對(duì)自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。法國(guó)媒體《歐洲新聞網(wǎng)》也報(bào)道稱，德國(guó)的措施將覆蓋10月、圣誕節(jié)和新年的旅行高峰期，對(duì)旅行和交通造成阻礙。同時(shí)，新規(guī)對(duì)運(yùn)輸企業(yè)造成的影響也顯而易見(jiàn)。這些都會(huì)阻礙歐洲市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

三是挑戰(zhàn)歐盟權(quán)威。根據(jù)歐盟規(guī)定，只有在公共政策和內(nèi)部安全面臨嚴(yán)重威脅時(shí)，成員國(guó)才可暫時(shí)恢復(fù)邊境管制，且這必須作為“最后的手段”，措施應(yīng)“合理且適度”。但是，界定“公共政策和內(nèi)部安全面臨嚴(yán)重威脅”的權(quán)限保留在成員國(guó)手中。從過(guò)去成員國(guó)實(shí)行邊境管控的例子看，歐委會(huì)也不會(huì)輕易將一國(guó)政府“告上法庭”。目前，德國(guó)新規(guī)是否符合歐盟法律存在一定爭(zhēng)議，有部分歐盟法專家表示，德國(guó)措施“既不合理、也不適度”。但無(wú)疑，德國(guó)“自掃門前雪”的行為，極大地挑戰(zhàn)了歐盟的權(quán)威，甚至可能讓歐盟2026年才生效的移民和庇護(hù)新規(guī)淪為一紙空談。

四是破壞歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)，阻礙歐盟對(duì)移民問(wèn)題的共同應(yīng)對(duì)。當(dāng)前，德國(guó)的做法已引起歐洲國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。波蘭總理圖斯克表示，德國(guó)的舉措對(duì)波蘭而言“不可接受”，波蘭已召集所有受影響國(guó)家進(jìn)行“緊急談判”。希臘和奧地利也表示，他們不會(huì)接受被德國(guó)拒絕的移民。但也有些國(guó)家對(duì)此表示支持，匈牙利政府發(fā)言人調(diào)侃道：“很有趣，那些曾經(jīng)反對(duì)我們做法的人現(xiàn)在加入了我們”。

目前看，德國(guó)實(shí)施嚴(yán)格邊境措施也將面臨不少障礙。其中之一是德國(guó)自身的管理能力不足。德國(guó)警察工會(huì)表示，為實(shí)施新規(guī)，德國(guó)警方需要新增5000名警員來(lái)執(zhí)行任務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施成本也會(huì)大幅增加。德國(guó)措施的實(shí)行效果也存疑。據(jù)德國(guó)媒體分析，當(dāng)前德國(guó)實(shí)行的邊檢措施通常只會(huì)“抓到小魚”，真正對(duì)德國(guó)內(nèi)部安全構(gòu)成威脅的“大魚”通常有組織、有經(jīng)驗(yàn)，“會(huì)找到越境的辦法”。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲