了解人大歷史的人知道, 全國人民代表大會在歷史上舉行過四次秘密會議。這里,我先講一個全國人大常委會歷史上一項秘密會議議程的故事, 我相信大多數(shù)人不知道這個故事。然后, 我們再細(xì)說人大代表的人身“免捕權(quán)”制度的過去和現(xiàn)在。
全國人大常委會歷史上的秘密會議議程
1986 年7 月, 我一到全國人大機關(guān)工作, 就開始系統(tǒng)地收集整理有關(guān)人大工作的文獻資料,了解人大的歷史, 以便于工作。有一天, 無意間看到已經(jīng)公開的1980 年9 月29日中共中央批轉(zhuǎn)的公安部、最高人民檢察院、最高人民法院黨組《關(guān)于“胡風(fēng)反革命集團”案件的復(fù)查報告》中有這樣的記述:1955 年“5 月18 日, 經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕”。
這一記述引起了我的注意。為了進一步了解全國人大常委會這個批準(zhǔn)的細(xì)節(jié), 我查閱了歷屆全國人大常委會歷次會議議程的全部資料。但是,我失望了。1955 年5 月18 日第一屆全國人大常委會召開的第十六次會議的議程中沒有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的內(nèi)容。《人民日報》有關(guān)這次會議的報道也沒有這個內(nèi)容。查不到相關(guān)資料讓我產(chǎn)生了神秘感,那我就越要搞清楚這段歷史。經(jīng)過多種文獻檔案長時間地一一核對, 相互印證, 終于還原了事實,弄清楚了這段歷史。
1954 年全國人大組織法規(guī)定, 全國人大常委會會議每月舉行兩次, 必要的時候可以增加或者減少。全國人大常委會剛成立時, 舉行會議的時間不固定, 會期也短, 半天就是一次會議。總的看,每次會議議程少, 有時一次會議就聽取一個工作報告。
1955 年5 月18 日這一天, 第一屆全國人大常委會先召開了第十六次會議, 通過了關(guān)于準(zhǔn)備召集第一屆全國人大第二次會議的決議等幾個文件。十六次會議結(jié)束后, 緊接著宣布召開一次全國人大常委會秘密會議, 這次秘密會議根據(jù)最高人民檢察院張鼎丞檢察長的請求, 依照憲法第三十七條的規(guī)定, 作出了批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕審判的決定。胡風(fēng)是第一屆全國人大代表, 逮捕他需要經(jīng)過法定的特別批準(zhǔn)程序。全國人大常委會的這個決定通過后沒有立即公布。
1955 年7 月16 日下午, 第一屆全國人大第二次會議舉行全體會議, 全國人大常委會作工作報告, 向代表報告了批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)一事。報告將批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的這次全國人大常委會會議作為一項議程并入了第一屆全國人大常委會第十六次會議,這就是為什么在公開的材料中看不到全國人大常委會舉行過秘密會議, 也看不到第一屆全國人大常委會第十六次會議有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的議程。7 月18 日的《人民日報》全文刊登了全國人大常委會工作報告。這樣, 在全國人大常委會作出批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的決定的兩個月后, 向社會公開了這一決定。
1954 年制憲對人大代表人身“免捕權(quán)”的討論
從逮捕胡風(fēng)一事中, 我們知道1954 年憲法規(guī)定逮捕、審判全國人大代表要經(jīng)過一個特別的程序, 也就是對全國人大代表的人身自由進行特別保護, 人們通俗地把這稱為人大代表的人身“免捕權(quán)”。在制定1954 年憲法過程中, 對這一規(guī)定進行了充分的討論。
1954 年3 月23 日, 中共中央提出的憲法草案初稿第三十三條規(guī)定:“全國人民代表大會的代表, 除現(xiàn)行犯外, 非經(jīng)全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會許可, 不得逮捕或者審判。如果代表因為是現(xiàn)行犯被捕的時候, 必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會請求批準(zhǔn)。”在討論中, 對這一條主要提出了以下意見。
第一, 建議本條修改為“全國人民代表大會的代表, 非經(jīng)全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會許可, 任何機關(guān)不得加以逮捕或?qū)徟校蝗绻硐惮F(xiàn)行犯而當(dāng)場被捕時, 不需此種許可, 但逮捕機關(guān)必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會請求批準(zhǔn)”。
第二, 建議將“不得逮捕或者審判”修改為“不得扣留、逮捕或者審判”。
第三, 建議增加規(guī)定: 全國人大或全國人大常委會不予批準(zhǔn)的應(yīng)即釋放。
第四, 初稿中的“全國人民代表大會的代表,除現(xiàn)行犯外,…… 不得逮捕或者審判”。這可以有兩種解釋: 一是全國人大的代表不得被逮捕或者審判。二是全國人大的代表不得逮捕或者審判他人。建議作修改, 避免有歧義。
第五, 對“現(xiàn)行犯”是指哪類人提出疑問。
第六, 有疑問提出: 全國人大代表犯了錯誤而受到行政處分時, 是否要向全國人大或者全國人大常委會請示批準(zhǔn)。
第七, 為什么沒有對于地方各級人大代表的保障? 建議補充規(guī)定本條適用于地方各級人大的代表。
第八, 可以考慮不作這一規(guī)定。理由, 一是代表也是公民, 憲法草案初稿有關(guān)公民的基本權(quán)利和義務(wù)中已經(jīng)規(guī)定公民有言論自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全國人大代表多一層特權(quán)和保障, 似無必要。三是選代表要選好的, 不會有現(xiàn)行犯。
第九, 有疑問提出, 這一規(guī)定是否與憲法草案初稿第七十八條“公民在法律上一律平等”的規(guī)定有抵觸嫌疑?
1982 年12 月修改的憲法和通過的全國人大組織法, 對1954 年規(guī)定的全國人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個方面的修改。圖為1982年11 月27 日，出席五屆全國人大五次會議的湖南省代表團分組審議憲法修改草案。攝影/ 謝豐泉
1954 年9 月20 日, 第一屆全國人大第一次會議通過的憲法, 將憲法草案初稿第三十三條調(diào)整為第三十七條, 具體規(guī)定是:“全國人民代表大會代表, 非經(jīng)全國人民代表大會許可, 在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會許可, 不受逮捕或者審判。”
在同一天, 第一屆全國人大第一次會議通過的全國人大組織法有關(guān)這方面的內(nèi)容作了這樣的規(guī)定:“全國人民代表大會代表非經(jīng)全國人民代表大會許可, 在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會許可, 不受逮捕或者審判。如果代表因為是現(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的機關(guān)必須立即報請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”
9 月21 日, 第一屆全國人大第一次會議通過的地方各級人大和地方各級人民委員會組織法( 簡稱地方組織法), 對有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”作了這樣的規(guī)定:“地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會會議的期間, 非經(jīng)主席團同意不受逮捕或者審判, 如果代表因為是現(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的機關(guān)必須立即報請主席團批準(zhǔn)。”這里對鄉(xiāng)級人大代表與縣級以上地方各級人大代表實行同等保護。
從以上我們看到,1954 年憲法、1954 年全國人大組織法、1954 年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過程中提出的意見。
這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11 月6 日, 第一屆全國人大常委會第八十三次會議通過的“關(guān)于全國人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題的答復(fù)意見”予以了明確: 憲法第三十七條的規(guī)定, 旨在保護代表的人身自由不受侵犯,以便利其執(zhí)行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問題, 法院可以依法傳喚,無須經(jīng)全國人大常委會許可。
人大代表人身“免捕權(quán)”制度的修改和細(xì)化
1978 年12 月黨的十一屆三中全會召開后, 全國人大緊迫的工作是為恢復(fù)和重建國家機構(gòu)提供法律依據(jù)。這樣, 在6 個月后的1979 年7 月就通過了修改后的地方組織法,它規(guī)定縣級以上地方人大設(shè)立常委會, 同時, 將同意逮捕、審判或者批準(zhǔn)拘留縣級以上地方人大代表的機關(guān), 由代表大會主席團修改為人大常委會。另外, 取消了鄉(xiāng)級人大代表的人身“免捕權(quán)”。這是1954 年以來地方人大代表人身“免捕權(quán)”制度的首次變化。
1982 年12 月修改的憲法和通過的全國人大組織法, 對1954 年規(guī)定的全國人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個方面的修改: 一是把在全國人大會議期間, 逮捕或者審判代表的許可權(quán), 由代表大會行使修改為由代表大會主席團行使, 這樣,既便于操作, 又能保障代表依法執(zhí)行職務(wù)；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對代表執(zhí)行拘留的“機關(guān)”明確為“公安機關(guān)”。這是1954年以來對全國人大代表人身“免捕權(quán)”制度的第一次修改和細(xì)化。
1986 年修改地方組織法, 對1979 年通過的地方組織法有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”的規(guī)定作了修改, 這樣就使縣級以上的地方各級人大代表的人身“免捕權(quán)”制度, 與全國人大代表的人身“免捕權(quán)”制度完全一致了起來, 具體可這樣表述:縣級以上的各級人大代表, 非經(jīng)本級代表大會主席團許可, 在本級人大閉會期間,非經(jīng)本級人大常委會許可, 不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向本級代表大會主席團或者人大常委會報告。
1992 年通過的代表法在上述人大代表人身“免捕權(quán)”制度的基礎(chǔ)上作了兩個方面的補充: 第一個方面, 對縣級以上的各級人大代表, 如果被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施( 如行政拘留、監(jiān)視居住、司法拘留、勞動教養(yǎng)等), 應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級代表大會主席團或者人大常委會許可。第二個方面, 鄉(xiāng)級人大代表, 如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施, 執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報告鄉(xiāng)級人大。這第二個方面的補充, 與1954 年地方組織法的相關(guān)規(guī)定進行比較, 有兩點不同: 一是, 代表如果被采取限制人身自由的措施, 由原來的須事前“經(jīng)同意”改為事后“報告”；二是,代表人身特別保護的范圍,由原來“被逮捕、受刑事審判”, 增加了“被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”。
2010 年10 月28 日修改后的代表法, 在代表的人身“免捕權(quán)”制度方面, 又增加規(guī)定: 代表大會主席團或者常委會受理有關(guān)機關(guān)依照代表法規(guī)定提請許可的申請, 應(yīng)當(dāng)審查是否存在對代表在人大各種會議上的發(fā)言和表決進行法律追究, 或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形, 并據(jù)此作出決定。這是對代表的人身自由保護許可程序的完善。
這里提一下, 代表法修正案草案在2010 年8月23 日首次提請全國人大常委會審議時有這樣一個規(guī)定: 對縣級以上各級人大代表采取限制人身自由的措施, 本級人大常委會閉會期間, 在緊急情況下, 可以由委員長會議或者主任會議決定許可,報下一次人大常委會會議確認(rèn)。10 月25 日第二次審議開始時, 法律委員會在代表法修正案草案審議結(jié)果的報告中說, 有的常委會委員、一些地方提出, 根據(jù)以往的實踐, 可以只規(guī)定在緊急情況下由地方各級人大常委會主任會議決定許可, 報下一次人大常委會會議確認(rèn)。在接下來的審議中又提出了新的意見,10 月28 日, 法律委員會在關(guān)于修改代表法的決定草案修改意見的報告中說: 有的常委會委員、代表和一些地方提出, 代表法現(xiàn)行有關(guān)對人大代表采取限制人身自由的措施的規(guī)定, 在實踐中通過做好有關(guān)工作, 是可行的, 決定草案可以不作此項規(guī)定。因此, 刪去了這一規(guī)定。這就是說, 現(xiàn)行的代表法仍然規(guī)定對人大代表采取限制人身自由的措施, 由代表大會主席團或人大常委會決定許可。
據(jù)有關(guān)資料,1986 年6 月, 第六屆全國人大常委會第十六次會議經(jīng)表決, 決定許可對一名全國人大代表予以逮捕。這是我到全國人大機關(guān)工作前一個月的事情。我有這樣一個記憶:1986 年6 月后,全國人大主席團和全國人大常委會沒有再作出過有關(guān)對全國人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定。現(xiàn)在的做法是, 全國人大代表涉嫌違紀(jì)違法的, 由本人向選舉單位請求辭去代表職務(wù), 或者由選舉單位罷免該代表的代表職務(wù)。
(作者系全國人大常委會法制工作委員會副主任)
